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FIPECO, le 20.07.2017

Les fiches de l’encyclopédie                                        IV) Les prélèvements obligatoires

                                                     

 

16) Les impôts locaux

 

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Les recettes fiscales des administrations publiques locales se sont élevées à 137,7 Md€ en 2016 (soit 6,2 % du PIB), après 133,1 Md€ en 2015. Les impôts et taxes perçus par les collectivités locales et leurs groupements, donc sur un champ un peu différent, ont représenté 132,5 Md€ en 2015 et le graphique suivant en donne la répartition. Ces montants perçus par les collectivités diffèrent des montants payés par les contribuables, l’écart tenant aux dégrèvements accordés par l’Etat et pris à sa charge.

 

 

Source : « Les collectivités locales en chiffres » DGCL, édition 2017 ; FIPECO.

 

Les « impôts locaux » sont ceux qui sont principalement affectés aux collectivités locales, ce qui n’est pas le cas de la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques dont seule une part minoritaire leur est reversée par l’Etat.

 

Cette fiche commence par des observations sur les « bases cadastrales » qui sont communes à plusieurs impôts locaux. Elle décrit ensuite les caractéristiques de quelques-uns d’entre eux : taxe d’habitation, taxe sur le foncier bâti, cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et droits de mutation à titre onéreux (DMTO). Une autre fiche présente des données générales sur les ressources (hors emprunts) des collectivités locales (montant, répartition, évolution, comparaisons internationales…).

A)   Les bases cadastrales

 

Cinq des principaux impôts locaux sont assis sur des « bases cadastrales » qui sont supposées refléter la valeur locative des biens immobiliers : les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties ; la taxe d’habitation ; la taxe d’enlèvement des ordures ménagères ; la cotisation foncière des entreprises qui, avec la CVAE, forme la « contribution économique territoriale ». Leur produit s’élève au total à 69 Md€ en 2015.

 

Dans son rapport public annuel de 2009, la Cour des comptes a rappelé que ces bases cadastrales sont « obsolètes et inéquitables » et qu’elles sont déterminées à l’issue d’une procédure « complexe et opaque ». Ce constat reste d’actualité.

1)    Les logements

 

Chaque logement donne lieu, pour l’essentiel sur la base d’informations obtenues à l’occasion du dépôt d’un permis de construire, à l’établissement d’une « surface pondérée totale », dont les coefficients de pondération, selon les éléments de confort par exemple, et de majoration, selon la situation géographique par exemple, sont nombreux et complexes. Cette surface pondérée totale est ensuite multipliée par une valeur spécifique à la catégorie du logement (il y en a huit, de « grand luxe » à « délabré »), ce qui permet d’obtenir une valeur locative en 1970, dernière année de révision systématique de ces bases. La « valeur locative » en 2014, par exemple, est le produit de la valeur en 1970 par les « coefficients de revalorisation des bases » votés chaque année par le Parlement de 1970 à 2014. Un seul coefficient est voté chaque année et s’applique à toutes les propriétés bâties sur l’ensemble du territoire.

 

La valeur locative cadastrale résulte donc de critères et d’une classification datant de 1970 devenue parfois totalement obsolète. Par rapport à la valeur de marché des biens, elle peut être très fortement sur ou sous-évaluée suivant, par exemple, que les prix du foncier ont plus ou moins augmenté dans la zone concernée par rapport à la moyenne nationale.

 

Les caractéristiques des biens dans les fichiers de l’administration sont modifiées si des changements de consistance donnent lieu à un permis de construire, en théorie mais pas toujours en pratique. Elles le sont parfois également sur la base de questionnaires envoyés aux propriétaires dans le cadre de rares « vérifications sélectives de locaux ». Elles ne sont quasiment pas contrôlées, l’administration ne pouvant pas pénétrer dans les locaux sans autorisation du propriétaire. La valeur locative repose donc sur des caractéristiques déclaratives et anciennes qui peuvent n’avoir que peu de rapport avec la réalité. Un rapport de 2017 de la Cour des comptes a souligné les nombreuses déficiences de la gestion des impôts fonciers locaux.

 

En 1990, la direction générale des impôts avait procédé, en application d’une disposition législative, à une révision systématique des valeurs cadastrales à l’issue d’un travail approfondi qui a duré deux ans, mais les nouvelles bases n’ont pas été adoptées car le rapport présenté au Parlement a montré qu’elles entraîneraient, à rendement inchangé des impôts locaux, des transferts très importants entre les contribuables.

 

La loi de finances rectificative du 29 décembre 2013 a prévu une nouvelle révision des valeurs locatives cadastrales sur la base de critères et d’une classification rénovés. Dans cinq départements, les propriétaires bailleurs doivent déclarer à l’administration les caractéristiques de leurs biens et, sur la base de ce recensement, la direction générale des finances publiques doit évaluer l’impact de la révision envisagée et en faire rapport au Parlement avant toute modification des impôts dus par les contribuables.

2)    Les locaux professionnels

 

La valeur locative de la plupart des locaux commerciaux est estimée en retenant les loyers moyens par mètre carré de biens appartenant à une même catégorie, multipliés par une surface pondérée. La classification utilisée a été établie en 1970 et sa pertinence est désormais très limitée. Les méthodes de calcul des loyers de référence utilisés ne sont pas très documentées et l’actualisation des revenus cadastraux est épisodique. La loi de finances rectificative du 29 décembre 2010 a prévu une révision de ces valeurs locatives sur la base d’une nouvelle formule de calcul, d’une classification rénovée et de déclarations des propriétaires permettant à l’administration d’actualiser les caractéristiques des locaux. Ces nouvelles valeurs locatives devraient être appliquées en 2017.

 

La valeur cadastrale des biens industriels est principalement établie sur la base des montants inscrits au bilan des sociétés (coût de revient en général).

B)   La taxe d’habitation

 

La taxe d’habitation (TH) est due pour une année donnée par les occupants au 1er janvier de tous les locaux meublés affectés à l’habitation, qu’ils en soient propriétaires ou locataires. Son produit (21,9 Md€ en 2016) est affecté à la commune ou à l’intercommunalité.

 

Elle est calculée par les services fiscaux en appliquant le taux voté par la commune ou l’intercommunalité à la « valeur locative nette ». Celle-ci est égale à la valeur locative, établie comme indiqué précédemment, diminuée du fait de divers abattements décidés par l’Etat ou la collectivité locale.

 

Les principaux abattements correspondent, pour la résidence principale, aux charges de famille (nombre d’enfants notamment) ou sont accordés à des personnes handicapées.

 

Plusieurs dispositions permettent d’exonérer de TH certains foyers dont le revenu fiscal de référence est modeste (inférieur à 10 700 € pour un célibataire). Les bénéficiaires de certains minima sociaux, comme l’allocation de solidarité aux personnes âgées, en sont ainsi exonérés. Une légère hausse du revenu peut conduire à passer au-dessus du seuil et devoir s’acquitter d’une taxe d’habitation importante. Pour éviter ces effets de seuil la loi de finances initiale pour 2016 a instauré un dispositif de lissage de la première imposition à la TH. En outre, depuis plusieurs années, la taxe d’habitation est plafonnée, après abattements pour charges de famille, à 3,44 % du revenu de l’année précédente, au-dessous d’un autre revenu fiscal de référence (25 200 € pour une personne seule).

 

En conséquence, selon un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires de 2011, les ménages appartenant au premier décile de revenus ne payent pratiquement aucune taxe d’habitation. Celle-ci est ensuite « progressive » jusqu’au quatrième décile (le rapport entre la TH et le revenu est croissant avec le revenu), puis proportionnelle jusqu’au sixième décile et enfin « dégressive » au sommet de la distribution des revenus (le rapport entre la TH et le revenu est décroissant avec le revenu).

 

Les taux appliqués à la valeur locative nette sont en moyenne de 24,9 % en 2015 (dont les deux tiers environ pour les communes et le tiers pour les groupements) contre 20,5 % en 2004. Ce taux moyen masque une forte disparité entre les collectivités que reflètent les taux moyens par région figurant dans le graphique ci-joint.

 

Source : annuaire statistique de la DGFIP ; FIPECO. Le taux particulièrement élevé de la TH dans le Nord-Pas-de-Calais tient notamment à une sous-évaluation historique des bases dans cette région.

C)    La taxe sur le foncier bâti

 

La taxe sur le foncier bâti (TFB) a rapporté 31,9 Md€ en 2016 (contre 1,0 Md€ pour la taxe sur le foncier non bâti). Son produit est partagé entre les communes et leurs groupements (18,1 Md€) et les départements (13,8 Md€).

 

La TFB pour une année donnée est due par les propriétaires au 1er janvier de bâtiments, ou de parties de bâtiments (copropriétés), quelle qu’en soit la nature (logements, bureaux, locaux commerciaux, établissements industriels…). Les entreprises doivent en outre s’acquitter de la « cotisation foncière des entreprises », qui constitue avec la CVAE la « contribution économique territoriale », sur les biens immobiliers qu’elles utilisent et qui est calculée pour l’essentiel comme la TFB.

 

Celle-ci est établie par les services fiscaux en appliquant le taux voté par les collectivités concernées au « revenu cadastral », qui est égal à la moitié de la valeur locative calculée comme indiqué précédemment. Cet abattement de 50 % est supposé correspondre aux frais de gestion des biens.

 

Des dégrèvements, voire des exonérations, de TFB sur l’habitation principale sont accordées en fonction de critères sociaux tels que le niveau de revenus et l’âge. Une légère hausse des revenus peut ainsi conduire à une augmentation beaucoup plus importante de la TFB.

 

Les constructions nouvelles sont exonérées de TFB pendant deux ans, totalement (logements) ou partiellement (autres locaux). Les logements sociaux peuvent donner lieu à des exonérations pendant 15 ans ou plus.

 

Le taux de la TFB est en moyenne de 35,7 % en 2015, dont environ 57 % pour les communes et leurs groupements et 43 % pour les départements, contre 28,8 % en 2004 (à cette époque, les régions en prélevaient une petite partie).

D)   La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises

 

La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) a rapporté 16,9 Md€ en 2016 dont environ la moitié aux départements, un quart aux régions et un quart aux communes et intercommunalités. Elle constitue, avec la cotisation foncière des entreprises (CFE), la contribution économique territoriale (CET), qui a remplacé en 2010 la taxe professionnelle.

 

Les entreprises dont le chiffre d’affaires (CA) dépasse 152 000 € sont obligées de déclarer leur valeur ajoutée et leurs effectifs salariés au titre de la CVAE. Toutefois, seules les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 500 000 € doivent la payer.

 

La cotisation est égale au produit de la valeur ajoutée par un taux, fixé au niveau national par la loi, qui est progressif en fonction du CA (il est égal à 0,5 % pour un CA de 3,0 M€, à 1,4 % pour un CA de 10 M€ et à 1,5 % pour un CA de plus de 50 M€)[1]. La valeur ajoutée retenue est plafonnée à 80 ou 85 % du chiffre d’affaires. Une cotisation minimale est fixée à 250 €.

 

Il existe des dispositifs d’exonération, nationaux (par exemple la première année de création d’une entreprise ou d’un établissement) ou sur décision des collectivités locales.

 

Le total de la CVAE et de la CFE, qui constitue la CET, est plafonné à 3,0 % de la valeur ajoutée.

 

La cotisation pour une année N donne lieu à une déclaration en N+1, à deux acomptes en N+1 et à un solde en N+2 sur la base de la valeur ajoutée constatée Les acomptes et le solde sont versés par les entreprises à l’Etat qui les reverse aux collectivités locales avec un an de décalage.

 

La valeur ajoutée est comptabilisée et déclarée au niveau de l’entreprise. Lorsque celle-ci a des établissements situés dans plusieurs collectivités locales, le produit de la CVAE est réparti entre elles au prorata des effectifs salariés des établissements situés dans chacune d’elles, pour les deux tiers, et de la valeur locative retenue au titre de la CFE des immobilisations des établissements situés dans chacune d’elles, pour un tiers.

 

Les évolutions de son produit sont erratiques, peu corrélées avec celles de la valeur ajoutée des entreprises pour des raisons inconnues et donc difficilement prévisibles : + 3,4 % en 2012 ; + 7,2 % en 2013 ; - 2,5 % en 2014 ; + 4,4 % en 2015 ; 1,8 % en 2016[2].

E)    Les droits de mutation à titre onéreux

 

Les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ont rapporté environ 11,2 Md€ en 2016 aux collectivités locales, dont plus des trois quarts au profit des départements et moins du quart au profit des communes (L’Etat en prélève une fraction en sus). Les DMTO correspondent à plusieurs taxes juridiquement distinctes, dont les taux diffèrent mais dont l’assiette est identique : « taxe de publicité foncière », « droit départemental d’enregistrement ».

 

Ils sont dus par les acquéreurs de terrains et immeubles de plus de cinq ans (les ventes d’immeubles plus récents sont assujetties à la TVA) sur le prix de vente convenu dans l’acte. Ils s’ajoutent aux « frais de notaire » au sens strict. Les conseils généraux peuvent voter un abattement sur le prix de vente compris entre 7 600 € et 46 000 €. Il existe des possibilités d’exonération, par exemple pour les logements sociaux, en général laissées à l’appréciation des collectivités locales. Les DMTO sont payés par l’acquéreur au notaire qui les reverse au trésor public lorsqu’il fait enregistrer la transaction.

 

Le taux des DMTO prélevés par les départements est compris dans une fourchette, fixée par la loi, de 1,2 % (0,7 % pour certaines transactions) à 4,5 % (ce plafond était de 3,8 % jusqu’en 2014). Au début de 2016, 95 départements avaient choisi le taux maximal. Le taux des DMTO prélevés par les communes est de 1,2 %.

 

Les DMTO sont souvent considérés par les économistes comme un frein à la mobilité. En effet, une personne qui achète un logement pour un prix de 100 doit verser 100 au vendeur et 5,7 au trésor public (hors frais de notaire), soit un total de 105,7. Si elle doit déménager quelques mois plus tard et si les prix de l’immobilier n’ont pas varié, elle ne peut récupérer que 100 en vendant son logement et perd donc 5,7. Chaque déménagement entraîne ainsi une perte substantielle.

 

Le produit des DMTO a également l’inconvénient, surtout pour les départements car il constitue presque 20 % de leurs recettes fiscales, d’être très volatile du fait de sa forte dépendance des évolutions du marché immobilier. Il a ainsi diminué de 30 % entre 2007 et 2009 pour ensuite croître de plus de 50 % entre 2009 et 2011.

 

Source : Insee ; FIPECO.

 

[1] Les collectivités locales reçoivent le produit de la CVAE au taux de 1,5 % et l’Etat prend à sa charge le coût des taux plus faibles appliqués aux entreprises de plus petite taille.

[2] Ces fluctuations pourraient tenir pour une large part à celles de la valeur ajoutée des sociétés du secteur financier. La valeur ajoutée des banques et assurances est en effet difficile à mesurer précisément.