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FIPECO le 28.07.2021                                                            

Les fiches de l’encyclopédie                                                          VII) Les finances locales

 

1) Le solde et la dette des administrations publiques locales

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La « capacité » ou le « besoin de financement » des administrations publiques locales (APUL) au sens de la comptabilité nationale, souvent désignés par les expressions « solde, excédent ou déficit des APUL », constituent une composante de la capacité ou du besoin de financement des administrations publiques (APU) qui sont eux-mêmes souvent désignés par les expressions « solde public » ou « déficit public », notamment dans les traités européens.

De même, la dette des APUL est l’une des composantes de la dette des administrations publiques, c’est-à-dire de la « dette publique » au sens usuel et au sens des textes européens.

A) Le solde des administrations publiques locales

1) La définition

Les administrations publiques locales couvrent non seulement les collectivités territoriales, avec leurs budgets principaux et annexes, et les établissements publics de coopération intercommunales mais aussi les « organismes divers d’administration locale ». Ces derniers sont constitués des établissements publics locaux tels que les centres communaux d’action sociale, les services départementaux d’incendie et de secours, les collèges et les lycées, ainsi que de certains établissements publics nationaux dont l’activité s’exerce sur une partie du territoire comme les parcs nationaux, les chambres consulaires ou les agences de l’eau.

En revanche, les services publics industriels et commerciaux locaux (distribution d’eau…), quelle que soit leur mode de gestion (délégation de service public ou régie), ne font pas partie des APUL, parce que leur activité est principalement marchande.

Il n’est pas toujours compris que les collectivités territoriales, qui constituent la principale composante des APUL, puissent être « en déficit » car la réglementation budgétaire et comptable qui leur est appliquée leur interdit en principe de se trouver dans une telle situation.

En fait, la « règle d’or » des collectivités territoriales les oblige seulement à équilibrer leurs dépenses de fonctionnement par leurs recettes de fonctionnement et à couvrir le remboursement des emprunts passés par l’excédent de la section de fonctionnement ou des subventions d’investissement. Elles peuvent donc librement financer leurs investissements non financiers par de nouveaux emprunts. Or le besoin de financement des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale est la différence entre leurs dépenses, en y incluant les investissements non financiers, et leurs recettes (leur « capacité de financement » est le solde de ces recettes et dépenses).

Les APUL peuvent donc être en déficit, en comptabilité nationale, parce que leurs investissements non financiers sont compris dans les dépenses prises en compte pour mesurer ce déficit et que rien n’interdit aux collectivités locales de les financer par l’emprunt.

2) Le montant et sa répartition

En 2020, les APUL ont dégagé un besoin de financement de 4,2 Md€, soit 0,2 % du PIB, après 1,1 Md€ en 2019. Les collectivités locales et leurs groupements ont dégagé une capacité de financement nulle et les organismes divers d’administration locale un besoin de financement de 4,2 Md€ (tenant pour beaucoup à la société du Grand Paris) en 2020.

Les comptes agrégés des collectivités locales et de leurs groupements à fiscalité propre qui sont présentés par l’observatoire des finances et de la gestion locales, dans leur système comptable spécifique, sont plus détaillés que la comptabilité nationale. Ils se soldent par un déficit de – 0,5 Md€ en 2020, qui peut être ainsi décomposé : l’excédent du secteur communal (communes et groupements à fiscalité propre) s’élève à 1,8 Md€, le déficit des départements est de - 0,2 Md€ et celui des régions de - 2,2 Md€.

Les comptes des collectivités territoriales et groupements à fiscalité propre

 (Opérations non financières, 2020 en Md€)

Dépenses de fonctionnement (1) dont :

Achats et charges externes

Frais de personnel

Interventions

Intérêts

195,4

44,6

69,4

69,8

4,4

Recettes de fonctionnement (2)

dont :

Impôts

Concours de l’Etat

Vente de biens et services

 

234,0

 

150,7

35,0

21,1

Epargne brute (3) = (2) – (1)

38,7

 

 

Dépenses d’investissement (4) Dont :

Subventions d’équipement

Dépenses d’équipement

62,8

11,7

47,2

Recettes d’investissement (5) dont :

Remboursement TVA

Autres subventions

23,6

5,9

12,5

Solde (3+5-4)

- 0,5

 

 

Source : rapport de l’observatoire des finances et de la gestion locales (2021); FIPECO rvatoire des finances et de la gestion locales (20

3) L’évolution passée

Les administrations publiques locales avaient un important besoin de financement, supérieur à 1 point de PIB au début des années quatre-vingts, avant la première vague de décentralisation. Ce déficit est ensuite resté autour de 0,5 point de PIB jusqu’au début des années quatre-vingt-dix où il a nettement diminué pour se transformer en une légère capacité de financement (0,1 ou 0,2 point de PIB) dans la période 1997-2002.

Les APUL ont renoué en 2004 avec des déficits qui ont atteint 0,5 point de PIB en 2008 avant de fluctuer entre 0 et 0,4 point de PIB de 2009 jusqu’à 2015, où leur solde était quasiment nul. De 2016 à 2018, il était légèrement excédentaire (0,1 point de PIB) avant de redevenir négatif en 2019. En 2020, le déficit est resté relativement limité (0,2 point de PIB).

Depuis 1984, le déficit de l’ensemble des administrations publiques est rarement descendu au-dessous de 2,0 points de PIB et la part des APUL a donc toujours été très minoritaire.

Source : Insee ; FIPECO

B) La dette des administrations publiques locales

1) La définition

La dette des administrations publiques locales (APUL) qui est généralement commentée, notamment dans la présente fiche, est leur dette au sens du traité de Maastricht. Il s’agit d’une dette « brute » (aucun actif n’en est déduit), « consolidée » (les créances et dettes réciproques entre administrations publiques sont éliminées) et en « valeur nominale » (les encours ne sont pas revalorisés en fonction des prix des passifs financiers).

2) Le montant et sa répartition

A la fin de 2020, la dette des APUL s’élevait à 230 Md€, soit 10,0 points de PIB et 8,7 % de la dette publique totale (après 210 Md€ et 8,6 % du PIB fin 2019).

Cette dette était constituée en 2019 à hauteur de 87 % par des emprunts bancaires à long terme. Cet endettement est également constitué de titres de créances à long terme (emprunts obligataires), à hauteur de11 %. Leur part est en augmentation régulière depuis quelques années (elle était de seulement 3 % en 2008).

La charge d’intérêt des APUL était de 1,0 Md€ en 2020 (hors frais et commissions bancaires et en comptabilité nationale).

Dans les comptes agrégés des collectivités territoriales et de leurs groupements qui sont présentés par l’observatoire des finances locales, leur endettement s’élève à 201 Md€ à la fin de 2020, soit 86 % de leurs recettes de fonctionnement. Il est porté par le secteur communal à hauteur de 60 %, par les départements pour 16 % (hors Paris) et par les régions pour 15 %.

3) L’évolution passée

La réduction du besoin de financement des administrations publiques locales, puis l’apparition d’une capacité de financement, entre le début des années quatre-vingt-dix et le début des années deux mille, a entraîné une diminution de leur endettement en points de PIB, qui est ainsi passé de plus de 9 points en 1995 à 6,7 points en 2004.

Le retour à des besoins de financement significatifs à partir de 2004 s’est ensuite traduit par une remontée du rapport de la dette des APUL au PIB qui a presque retrouvé à la fin de 2016 son niveau de 1995, soit 9,0 % du PIB. Une légère décrue s’est amorcée depuis lors.

En 2020, la dette des APUL a augmenté de 20 Md€ et elle est ainsi passée de 8,6 % du PIB fin 2019 à 10,0 % du PIB fin 2020. Leur trésorerie, principalement en compte courant auprès du trésor public, a toutefois été accrue de 15 Md€. Si elle n’avait pas varié, la dette des APUL aurait été de seulement 9,4 points de PIB fin 2020.

Dans le même temps, la dette des autres administrations publiques a beaucoup plus fortement augmenté si bien que la part des APUL dans la dette publique totale a nettement diminué : elle est passée de 16,4 % fin 1995 à 10,1 % fin 2004 et 8,7 % fin 2020.

Source : Insee ; FIPECO

C) Comparaisons internationales

Dans les pays de structure fédérale, les administrations publiques territoriales comprennent à la fois les états fédérés (comme les länder en Allemagne) et les administrations publiques locales (communes par exemple).

En 2019, les administrations publiques territoriales ont dégagé une légère capacité de financement (0,1 % du PIB) dans la zone euro et dans l’Union européenne (à 27) en moyenne. Leur situation ne s’est que modérément aggravée en 2020, avec un besoin de financement de 0,4 % du PIB dans la zone euro et 0,2 % dans l’Union européenne. Ce besoin de financement est particulièrement élevé en Belgique (2,3 % du PIB) et, inversement, il s’agit d’une capacité de financement en Suède (0,3 % du PIB) et en Espagne (0,1 % du PIB).

Source : Eurostat ; FIPECO

L’endettement des administration publiques territoriales représentait 15,5 % du PIB dans la zone euro et 14,1 % dans l’Union européenne à la fin de 2020. Il était un peu plus faible que la moyenne en France (10,1 % du PIB) et nettement plus élevé dans les pays fédéraux. Le périmètre des dépenses et des compétences de leurs administrations territoriales est toutefois plus large que dans les autres pays.

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