Faire un don à FIPECO
Graphiques et tableaux
graphiques

Suivez FIPECO

Twitter Facebook Flux RSS

Recevez par email les avis de parution des derniers billets.

Les enjeux des élections pour les finances publiques

Dernières mises à jour fiches et notes

La croissance des dépenses publiques
(Le 25/04/2017 à 16:35)

Le montant et l'évolution de la dette publique
(Le 25/04/2017 à 15:15)

La définition, le niveau et la répartition des dépenses publiques
(Le 25/04/2017 à 14:30)

Sites institutionnels

Partenaires

Institut de l'entreprise

Soutiens

FIPECO dans les médias

FIPECO

FIPECO le 24.02.2017

Les notes d’analyse                                                          IX) Les autres politiques publiques

 

2)   Quelles réformes de la politique du logement ?

 

François ECALLE

 

PDF à lire et imprimer

 

Comme le montre la fiche de l’encyclopédie qui leur est consacrée les dépenses publiques relatives à la politique du logement sont plus élevées en France que dans la plupart des autres pays. En outre, des impôts spécifiques sont prélevés sur ce secteur pour des montants importants et certains agents économiques bénéficient de substantielles dépenses fiscales. Enfin, ce secteur est particulièrement réglementé.

 

La politique du logement relève de multiples acteurs (Etat, collectivités locales, gestionnaires de logements sociaux…) dont les objectifs sont nombreux et parfois contradictoires : augmenter la construction de logements neufs en luttant à la fois contre la surdensité et l’étalement urbain ; protéger les locataires et inciter les ménages à investir dans le secteur locatif ; accueillir les ménages les plus en difficulté dans les logements sociaux tout en y favorisant la « mixité sociale » et en équilibrant les comptes des gestionnaires de ces logements…

 

La fiche de l’encyclopédie montre que le nombre et la qualité des logements ont fortement augmenté en France depuis 20 ans, mais aussi que les possibilités de logement restent trop limitées pour les ménages les plus modestes dans les « zones tendues » où les prix sont élevés.

 

Cette note traite plus particulièrement les questions portant sur l’offre de logements, les aides à la pierre et à la personne et le logement social. La note relative aux impôts locaux suggère d’ajuster progressivement la valeur castrale sur la valeur de marché pour asseoir les taxes foncières et d’habitation et de remplacer les droits de mutation à titre onéreux par une taxation plus forte des plus-values immobilières, en y soumettant les plus-values sur la résidence principale. La note plus générale sur la réforme des prélèvements obligatoires met en avant l’inefficacité des taux réduits de TVA, pour redistribuer les revenus comme pour inciter à créer des emplois, ce qui concerne notamment le taux réduit appliqué aux travaux d’entretien du logement.

A)   L’offre de logements est trop fortement limitée par des contraintes réglementaires

 

Les gouvernements qui se sont succédés en France ont souvent visé un objectif de construction de 500 000 logements par an, alors que seulement 350 000 à 450 000 ont été commencés chaque année depuis 2007. Toutefois, cet objectif de 500 000 logements repose sur des analyses anciennes et fragiles d’un « besoin en logements » multiforme et difficile à appréhender. La construction neuve ne peut d’ailleurs être que le solde entre une offre et une demande de logements qui portent principalement sur les logements déjà construits (l’ordre de grandeur des déménagements dans l’ancien est cinq fois plus élevé que dans le neuf).

 

Il reste néanmoins, comme le met en évidence une note du conseil d’analyse économique (CAE) de février 2013, que la rareté et la mauvaise gestion de l’offre constituent des causes importantes de la hausse des prix de l’immobilier. Comme l’a rappelé le centre d’analyse stratégique (CAS) en 2012, de nombreux travaux montrent que les mesures de soutien de la demande, notamment les aides personnelles, ont surtout pour effet d’augmenter les prix de l’immobilier et les loyers en raison des contraintes pesant sur l’offre.

 

Selon une étude de l’OCDE portant sur « l’élasticité prix de l’offre de logements » (la réactivité de l’offre à une variation des prix), la France est un des pays de l’organisation où elle est la plus faible. L’offre est donc trop contrainte pour être suffisamment stimulée par la hausse des prix et l’amélioration de sa rentabilité financière. Cette étude rappelle que la réactivité de l’offre dépend fortement des règles d’urbanisme et d’usage des sols.

 

Pour comprendre comment s’ajustent l’offre et la demande de logements, neufs ou anciens, il faut distinguer trois « marchés » différents : le marché foncier au sens strict, plus précisément celui des terrains constructibles ; le marché de la construction de logements neufs et de l’amélioration des logements anciens sur lequel sont offerts des logements à occuper soi-même ou à louer ; le marché de la location qui met en relation bailleurs et locataires. Les contraintes réglementaires limitent fortement l’offre sur ces trois marchés.

1)    Les terrains constructibles

 

L’offre de terrains à bâtir est essentiellement fixée par les 36 000 maires de France, qui disposent à cette fin de nombreux instruments : le « plan local d’urbanisme » (PLU) qui détermine les zones constructibles et la densité de l’habitat, le droit de préemption, l’expropriation pour cause d’utilité publique, la création d’établissements publics fonciers locaux et, surtout, la délivrance des permis de construire.

 

Or les habitants d’une commune n’ont généralement aucune envie de voir de nouvelles constructions à côté de chez eux, tout au moins en dehors des zones déjà très urbanisées où ils préfèrent néanmoins souvent les espaces verts. La France comptant près de 40 % des communes de l’Union européenne, elle est le seul pays à donner ce pouvoir de définition de l’offre de terrains constructibles à des élus aussi proches des habitants et donc soumis à une forte pression pour s’opposer aux nouvelles constructions.

 

En outre, les communes françaises sont généralement trop petites pour exercer efficacement leurs compétences en matière d’urbanisme. Le législateur a certes essayé de confier progressivement les outils de planification, comme les « schémas de cohérence territoriale », à l’échelon intercommunal, en les rendant de plus en plus prescriptifs, mais le pouvoir des maires reste prédominant.

 

Comme le recommande l’Institut Montaigne « pour lutter contre le malthusianisme foncier », il faudrait systématiser les PLU intercommunaux et transférer la délivrance des permis de construire aux intercommunalités. On pourrait ajouter que le « schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires » devrait être plus contraignant en Ile-de-France.

 

De plus, les administrations et les entreprises publiques sont les principaux propriétaires fonciers de France et l’Etat annonce périodiquement qu’elles cèderont des terrains à bâtir, mais le rythme des cessions a toujours été très lent.

2)    La construction et l’amélioration des logements

 

Comme le note également ce rapport de l’Institut Montaigne, on recense 1000 articles de loi réglementant la construction, répartis dans 11 codes différents auxquels s’ajoutent une quinzaine de lois et décrets non codifiés. Entre 2002 et 2012, le code de l’urbanisme est passé de 1 584 à 3 266 pages. Ces normes sont souvent nécessaires pour garantir la qualité et la sécurité des constructions et elles sont souvent aussi nombreuses dans les autres pays, mais elles paraissent plus prescriptives en France.

 

La note précitée du CAE de 2013 montre que le coût relatif de la construction, par rapport à l’évolution des prix à la consommation, a plus fortement augmenté en France qu’en Allemagne et dans les pays du Benelux. Or le coût du travail dans la construction n’explique pas cette dérive, qui tient probablement pour une grande partie à la prolifération des normes.

 

Celles-ci augmentent le coût de la construction et peuvent en limiter le volume, y compris lorsqu’elles sont absurdes. Le rapport des sénateurs J.C. Boulard et A. Lambert de 2013 sur la « lutte contre l’inflation normative » en donne comme exemple l’application des normes antisismiques dans les villes où il n’y pas le moindre risque de tremblement de terre.

3)    La location de logements

 

L’investissement dans le logement locatif a pour objectif d’en tirer des revenus plus élevés que ceux de placements financiers sans risque car il présente d’importants risques spécifiques, notamment de ne pas pouvoir recouvrer le loyer convenu et de récupérer un bien dégradé sans pouvoir en obtenir réparation.

 

Or la réglementation réduit les revenus de l’investissement foncier, à travers le contrôle des loyers sous ses différentes formes (sur les baux en cours, leur renouvellement ou les nouvelles locations), et accroît les risques d’impayés en protégeant les locataires.

 

Une autre note du CAE, d’octobre 2013, observe que le contrôle des loyers tend à réduire la qualité du parc immobilier. On peut ajouter que le contrôle administratif des prix ne les a jamais empêchés d’augmenter sur le long terme. En France, l’inflation a été définitivement vaincue dans les années 1980 lorsque le contrôle des prix a été abandonné pour faire place à la politique de la concurrence.

 

La protection des locataires contre les ruptures ou les non renouvellements abusifs de baux est nécessaire mais ne doit pas conduire à accroître excessivement les risques d’impayés. Ceux-ci peuvent certes être atténués par des cautions ou des assurances. Toutefois, les cautions ne peuvent pas couvrir tous les risques, sauf à être impossibles à présenter par les locataires dont la situation est la plus précaire. Les primes d’assurance ont un coût et, par le jeu du marché, tendent à être plus élevées lorsque les locataires paraissent en difficulté financière. De plus, pour éviter les phénomènes de type « aléa moral », les compagnies d’assurance laissent une partie du coût des impayés aux propriétaires, sous forme de « franchises ».

 

Les systèmes de caution et d’assurance ne constituent donc pas des instruments suffisants pour parer les risques d’impayés, et la protection des locataires, au-delà d’un certain degré qui reste à déterminer précisément, réduit l’offre locative. Comme le note le rapport précité de l’Institut Montaigne, il est intéressant de constater que les investisseurs institutionnels se sont retirés du marché du logement locatif. De 1992 à 2010, le parc locatif détenu en France par les compagnies d’assurance a été divisé par plus de trois.

B)   Les aides à la pierre constituent, pour beaucoup d’entre elles, une mauvaise réponse aux contraintes pesant sur l’offre

 

Les aides à la pierre ont pour objet de réduire les coûts de construction ou les coûts de financement de la construction et prennent des formes diverses : des subventions, en faveur du logement social, de l’amélioration de l’habitat etc. (3,7 Md€ en 2014) ; des bonifications de taux sur les prêts des fonds d’épargne de la Caisse des dépôts et consignations aux organismes du logement social, les prêts accordés au titre du « 1 % logement », les « prêts à taux zéro » des banques aux ménages[1] etc. (3,0 Md€) ; des avantages fiscaux tels que les taux réduits de TVA sur les travaux d’entretien (3,2 Md€) ou sur les investissements dans le logement social (2,2 Md€), les diverses réductions d’impôts en faveur de l’investissement locatif (1,9 Md€) et le crédit d’impôt en faveur du développement durable (0,6 Md€).

 

Les aides à la pierre compensent, partiellement, les effets négatifs des contraintes qui pèsent sur l’offre de logements en augmentant les dépenses publiques, ou les dépenses fiscales, et en obligeant l’Etat à lever d’autres prélèvements obligatoires, pour certains sur l’immobilier, avec des effets négatifs sur l’activité et l’emploi.

 

Si la principale contrainte tient au manque de terrains constructibles, elles ont pour seul effet d’améliorer les marges des constructeurs et les profits des investisseurs. Comme cette contrainte est probablement très forte, du moins dans les zones tendues que certaines aides à la pierre essayent de viser, leur efficience est très limitée.

 

La réduction d’impôt pour investissement dans le logement locatif est emblématique de cette inefficience. Depuis la « réduction d’impôt Quilès » de 1984, qui visait un soutien temporaire à la construction, sept dispositifs se sont succédés, la plupart ayant été révisés chaque année (le « dispositif Scellier » a été amendé chacune des quatre années où il a été en vigueur). A chaque fois les règles relatives au calcul de la réduction d’impôt, aux zones géographies éligibles ou au plafonnement des ressources des locataires ou des loyers ont été modifiées sans que jamais ne soit trouvée la bonne formule, qui n’existe pas.

 

Le comité d’évaluation des dépenses fiscales et niches sociales, réuni sous l’autorité de l’inspection générale des finances en 2011, a procédé à un examen approfondi de ces dispositifs. Sur une échelle allant de 0 (mesure inefficiente) à 3 (mesure très efficiente), ils ont été notés 1 (mesure peu efficiente). Il apparaît également que les bénéficiaires de ces réductions d’impôt ont un revenu fiscal médian quatre fois plus élevé que celui des ménages imposés à l’impôt sur le revenu. Une étude universitaire plus récente, citée dans la note de février 2013 du conseil d’analyse économique, confirme l’impact inflationniste de ces dispositifs sur les prix des logements au mètre carré.

 

L’efficacité du prêt à taux zéro n’est pas mieux démontrée et les raisons pour lesquelles il faudrait favoriser la propriété de la résidence principale, plutôt que sa location, ne sont pas évidentes. D’un point de vue économique, la fiscalité devrait être neutre entre accession à la propriété et location.

C)    Les aides personnelles au logement pourraient être fusionnées avec les minima sociaux

 

Comme le rappelle une étude du centre pour la recherche économique et ses applications (CEPREMAP) de 2015, de nombreuses analyses empiriques montrent que les aides personnelles au logement sont « capturées » par les bailleurs sous forme de loyers plus élevés, en France comme dans les autres pays. Du fait de leur affectation à la consommation d’un bien précis, elles entraînent une augmentation de la demande qui, dans la mesure où l’offre est contrainte, pousse les loyers à la hausse. Cette capture des aides est renforcée en France par le caractère aisément identifiable de leurs bénéficiaires et par le fait que les bailleurs peuvent recevoir directement le montant de l’allocation.

 

En outre, la mauvaise articulation des barèmes des aides au logement, du revenu de solidarité active (RSA) et de la prime pour l’emploi (PPE) contribue à pénaliser la reprise d’une activité, notamment à temps partiel, par les personnes de condition modeste, ce qui caractérise les mécanismes de « trappe à chômage ».

 

Les auteurs de cette étude proposent de fusionner les trois allocations de logement, dont on ne voit d’ailleurs plus pourquoi elles sont trois, avec le RSA et la PPE. La nouvelle prestation serait indépendante du loyer versé. Il s’agit de simplifier les canaux de la redistribution des revenus et d’en accroître l’ampleur, d’éviter l’impact inflationniste des aides au logement sur les loyers, plus généralement des aides fléchées vers des biens et services particuliers, et de réduire les effets de trappe à chômage.

 

Le RSA et la PPE viennent d’être fusionnés pour former la nouvelle « prime d’activité ». Les simulations réalisées par les auteurs de cette étude sur un échantillon de ménages devraient donc être refaites pour intégrer le barème de la prime d’activité mais il est probable que les résultats en seraient semblables.

 

Les auteurs considèrent que la nouvelle allocation devrait être versée aux propriétaires comme aux locataires, mais que les ressources prises en compte devraient intégrer l’avantage constitué par le fait d’occuper leur logement pour les propriétaires, de manière à établir une plus grande égalité de traitement entre ces deux catégories de ménages.

 

La population âgée de plus de 65 ans a été retirée de l’échantillon utilisé pour simuler la mesure, car il conviendrait dans son cas de fusionner les aides au logement avec les minima sociaux qui lui sont propres (l’ancien « minimum vieillesse »).

 

Les jeunes de moins de 25 ans inactifs (au sens statistique) ne bénéficieraient pas de cette nouvelle prestation. Ils sont en effet généralement étudiants et peuvent recevoir des bourses ou être rattachés au foyer fiscal de leurs parents, ce qui ouvre à ceux-ci le droit à des demi-parts supplémentaires de quotient familial.

D)   Le parc social devrait être réservé aux ménages les plus modestes

 

Un parc suffisant de logements sociaux est nécessaire pour loger les ménages qui n’ont pas les moyens de se loger dans le secteur locatif privé. Il n’est pas pour autant nécessaire de rendre 81 % des ménages éligibles à un logement social (ou « intermédiaire »), comme c’est le cas en France compte-tenu de plafonds de revenus très élevés (cf. rapport de la Cour des comptes de février 2017). En pratique, 16 % des ménages disposent d’un logement social, plus que dans les autres pays. Alors que 3 % d’entre eux ont des revenus qui dépassent de 20 % les plafonds, pourtant très élevés, et payent un « surloyer » de montant limité, le parc social ne loge que la moitié des ménages situés sous le seuil de pauvreté (notes du CAS de 2012 et du CAE de 2013).

 

Les locataires du parc social bénéficient d’un avantage de loyers, par rapport à un logement de mêmes caractéristiques dans le secteur privé, estimé par l’Insee à 46 % de la valeur locative du logement (53 % en Ile-de-France). Il n’est donc pas surprenant que la distribution des logements sociaux soit un enjeu pour les élus locaux et que la mobilité des locataires soit faible (5 % changent chaque année de résidence en Ile-de-France et en PACA) au détriment de leur insertion sur le marché du travail.

 

Le principal argument avancé pour justifier cette situation est le besoin d’une « mixité sociale » entre des ménages de niveaux de vie différents. En pratique, ils n’habitent pas souvent les mêmes immeubles (note du CAS de 2012) et il serait préférable de viser une meilleure répartition spatiale des logements sociaux, ceux-ci étant réellement réservés aux ménages les plus modestes, comme le recommande la note du CAE d’octobre 2013. Il s’agit d’utiliser plus fortement les incitations positives (aides à la pierre pour construire dans les zones en déficit de logements sociaux) et négatives (pénalisation financière des communes qui n’en construisent pas assez) en donnant plus de pouvoir à l’échelon intercommunal.

 

Les gestionnaires du parc social préfèrent louer à des ménages plus aisés parce qu’ils ont alors plus d’assurance de rentabiliser leurs investissements, mais leur raison d’être est de loger les plus pauvres et, pour équilibrer leurs comptes, ils bénéficient des aides à la pierre.

 

Ces dernières doivent donc être maintenues pour le parc social, mais mieux ciblées. Comme le notait le CAE en octobre 2013, les taux de vacance des logements sociaux dépassent 5 % dans certaines régions alors que les files d’attente sont considérables ailleurs. Les organismes de gestion des logements sociaux ont été créés sur des bases locales et la répartition actuelle des aides à la pierre contribue à pérenniser la répartition spatiale du parc alors qu’un rééquilibrage national est nécessaire.

 

E)    Conclusion

 

Les difficultés de logement en France résultent d’une insuffisance de l’offre, surtout de terrains constructibles, dans certaines régions. Tant que cette contrainte ne sera pas levée, probablement tant que les pouvoirs des maires ne seront pas transférés à l’intercommunalité (cf. note d’analyse sur la maîtrise des dépenses locales), les aides au logement seront très peu efficientes.

 

Les aides à la pierre au secteur privé ne font qu’atténuer, pour un coût élevé, les contraintes réglementaires sur les coûts de construction et les revenus des bailleurs. Un autre équilibre devrait être recherché, avec moins de contraintes réglementaires et moins de dépenses publiques ou de dépenses fiscales.

 

Les aides personnelles au logement devraient être fusionnées avec les minima sociaux et la nouvelle prime d’activité pour former une prestation unique indépendante des loyers, dans le cadre de la réforme présentée dans la note d’analyse de la redistribution.

 

Les logements sociaux sont nécessaires mais devraient être réservés à ceux qui en ont vraiment besoin, la mixité sociale pouvant être atteinte en les répartissant mieux sur le territoire.

 


[1] Dont la charge est remboursée par l’Etat aux banques sous forme d’un crédit d’impôt.