Faire un don à FIPECO
Graphiques et tableaux
graphiques

Suivez FIPECO

Twitter Facebook Flux RSS

Recevez par email les avis de parution des derniers billets.

Dernières mises à jour fiches et notes

Les prélèvements sur le travail
(Le 24/09/2017 à 14:00)

L'assurance maladie
(Le 21/09/2017 à 16:43)

Les comptes de la sécurité sociale
(Le 20/09/2017 à 18:29)

Sites institutionnels

Partenaires

Soutiens

FIPECO dans les médias

FIPECO

FIPECO le 10.10.2016

Les notes d’analyse                                                            IV) Les prélèvements obligatoires

 

 

5) Pourquoi faut-il réduire les dépenses fiscales ?

 

François ECALLE

 

PDF à lire et imprimer

 

Les « dépenses fiscales », ou « niches fiscales », sont constituées de dispositions législatives ou réglementaires dérogatoires par rapport à une « norme fiscale » et qui entraînent des pertes de recettes budgétaires pour l’Etat. Cette définition pose d’importantes difficultés d’application et le chiffrage du coût des niches fiscales est très incertain. Une fiche de l’encyclopédie présente la définition, le coût budgétaire et les modalités de gestion des dépenses fiscales. Dans le champ de la sécurité sociale, elles ont leur pendant avec les « niches sociales » qui dérogent aux règles relatives aux prélèvements sociaux et qui appellent en général les mêmes observations.

 

A la fin des années 2000, des rapports de la commission des finances de l’Assemblée nationale et de la Cour des comptes ont recommandé de réduire le nombre et le coût des niches fiscales. Des dispositions visant à en plafonner le coût total ont alors été introduites dans les lois de programmation des finances publiques, avec une certaine efficacité puisque ce coût a été stabilisé de 2009 à 2014 (hors crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi) après une période de forte croissance. Il recommence toutefois à augmenter depuis 2015.

 

Source : rapport public annuel de la Cour des comptes de 2011 ; projets de lois de finances de 2011 à 2017. Dépenses fiscales au format (norme de référence, périmètre et méthodes de chiffrage) du PLF 2017 ; FIPECO.

 

Cependant, toutes les dépenses fiscales ne sont pas inutiles, certaines d’entre elles pouvant permettre de répondre efficacement à des besoins légitimes. Il est donc nécessaire de les évaluer pour déterminer si elles doivent ou non être maintenues ou modifiées. Cette note présente les principaux éléments qui doivent être pris en compte pour les évaluer.

 

A)   Les dépenses fiscales peuvent parfois mieux permettre d’atteindre certains objectifs que les dépenses budgétaires

 

 

Le coût de gestion des dépenses fiscales, pour l’administration et les agents concernés, est souvent inférieur à celui de dépenses budgétaires visant les mêmes objectifs. Pour soutenir la consommation d’un produit particulier, il est souvent plus facile de lui appliquer un taux de TVA réduit que d’accorder des subventions aux producteurs ou aux consommateurs de ce produit. Pour inciter les contribuables à financer des activités particulières, il est souvent moins coûteux, en termes de gestion, d’en exonérer d’impôts les revenus plutôt que, par exemple, de bonifier les crédits affectés à cette activité[1].

 

Les dépenses fiscales peuvent être plus efficaces dans la mesure où les agents économiques ont plus d’assurance de pouvoir effectivement en bénéficier et sont donc plus enclins à adapter leur comportement dans le sens souhaité. En effet, contrairement aux dépenses budgétaires, elles ne font pas l’objet de crédits limitatifs, et encore moins d’une régulation infra-annuelle. Elles ne sont pas revues chaque année par le Parlement, alors que c’est en principe le cas des dépenses budgétaires.

 

Surtout, elles ont un très grand avantage politique et en termes d’acceptabilité sociale : elles se traduisent par une baisse d’impôt. Pour le pouvoir politique, elles participent donc de l’objectif de réduction du taux des prélèvements obligatoires ; pour les ménages et entreprises, il est préférable de se voir accorder une baisse d’impôt, considérée comme « normale », plutôt que de se voir attribuer une « aide », ce qui est parfois perçu comme stigmatisant.

 

B)   Les dépenses fiscales sont souvent plus difficilement contrôlables que les dépenses budgétaires

 

Les avantages précédents des dépenses fiscales ont leur revers. Leur gestion est ainsi moins coûteuse parce qu’elles ne font pas l’objet des contrôles a priori auxquels sont soumises les dépenses budgétaires. Depuis qu’il n’est plus nécessaire de joindre les justificatifs aux déclarations, la plupart d’entre elles ne donnent lieu qu’à un contrôle a posteriori dans le cadre des procédures de contrôle fiscal sur pièces ou sur place.

 

Le coût des dépenses fiscales ne peut pas être limité a priori, encore moins régulé en cours d’année, et elles risquent donc d’être un facteur de dépassement des objectifs de déficit public. L’absence de révision annuelle de leur justification se traduit par leur pérennisation, même si leur efficacité est nulle. La loi de programmation des finances publiques prévoit certes un réexamen des dépenses fiscales, mais seulement pour celles qui ont été mises en œuvre après le 1er janvier 2015. En outre, ce réexamen est souvent purement formel.

 

Personne n’est « responsable » des dépenses fiscales au sens des « responsables des programmes » créés dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Les dépenses fiscales sont certes rattachées à des programmes budgétaires, mais les responsables de ceux-ci n’ont aucune prise sur elles, notamment parce que leurs modalités de calcul et le chiffrage de leur coût relèvent quasi-exclusivement de la direction de la législation fiscale du ministère des finances. Cette dernière n’est pas pour autant responsable des 449 niches fiscales recensées dans les documents budgétaires, qu’elle n’a généralement pas voulues.

 

Si les dépenses fiscales réduisent les impôts dus par certains contribuables, leur financement oblige à les relever pour les autres contribuables. Il en résulte que, par exemple, l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés ont une assiette étroite, mitée par les niches, et des taux élevés. C’est le contraire de l’une des principales recommandations de l’analyse économique de « l’incidence de la fiscalité » : le coût des prélèvements obligatoires pour l’ensemble de la société est plus faible lorsque leur assiette est large et lorsque les taux sont bas.

 

Les dépenses fiscales associées à l’impôt sur le revenu réduisent fortement la redistribution opérée par les prélèvements obligatoires. En effet, l’avantage obtenu grâce à une exonération, un abattement, une déduction ou une réduction d’impôt sur le revenu est d’autant plus important que le revenu du ménage concerné est élevé et qu’il se situe dans les tranches les plus hautes du barème. Les dépenses fiscales relatives à l’impôt sur le revenu n’ont aucun intérêt pour les foyers fiscaux les plus modestes car ils ne le payent pas. Seuls font exception les crédits d’impôts car leur montant est indépendant de l’impôt dû (ils sont remboursés si l’impôt dû est inférieur).

 

Comme l’a montré le conseil des prélèvements obligatoires, les taux réduits de TVA constituent, quant à eux, un outil de redistribution non pertinent.

 

C)    L’évaluation des dépenses fiscales montre que beaucoup d’entre elles sont inefficientes

 

La seule revue systématique des dépenses fiscales a eu lieu en 2011 en application de la loi de programmation des finances publiques de 2009. Elle a été menée par un comité rassemblant les représentants des services concernés du ministère des finances sous la présidence d’un inspecteur général des finances.

 

Ces évaluations ont couvert 315 mesures inscrites sur la liste annexée au projet de loi de finances pour 2011 (sur 449) dont le coût total était de 56 Md€. Les dispositifs créés ou étendus après février 2009, comme l’application d’un taux réduit de TVA à la restauration, n’ont pas été examinés, la loi de programmation ne prévoyant leur évaluation que trois ans après leur création ou leur extension. Elles ont également concerné 24 mesures ne figurant pas sur la liste, dont le coût était de 4,5 Md€.

 

Les rapporteurs du comité se sont attachés à caractériser les dispositifs, à examiner le chiffrage de leur coût, à apprécier leurs effets directs sur les contribuables concernés et à en évaluer l’efficacité économique, sociale et environnementale ainsi que l’efficience.

 

La très grande hétérogénéité des informations disponibles et le manque de temps pour procéder à des analyses statistiques lourdes ne pouvait que limiter la qualité de certaines évaluations. Les niches pour lesquelles les enjeux financiers sont les plus importants ont cependant fait l’objet d’études plus approfondies qui ont parfois été confiées à des centres de recherche. En dépit de l’hétérogénéité des données disponibles, les rapporteurs ont utilisé des méthodes harmonisées et les résultats ont été présentés sous une forme standardisée. En particulier, l’efficience de chaque mesure a été notée sur une échelle de 0 (mesure inefficiente) à 3 (mesure très efficiente). Le coût des dépenses fiscales notées 0 ou 1, c’est-à-dire peu ou pas efficientes, s’élève à 40 Md€.

 

Ce résultat doit être considéré avec précaution, l’évaluation de beaucoup de niches ayant été relativement sommaire. Par exemple, parmi les dépenses fiscales considérées par le comité comme ayant un objectif social, dont le coût total est de 24 Md€, celles qui sont notées 0 ou 1 ont un coût de 18 Md€. Or il a surtout pris en compte la redistribution verticale des revenus, c’est-à-dire entre ménages de revenus différents, et beaucoup moins la redistribution horizontale, c’est-à-dire entre ménages de caractéristiques différentes (âge, nombre d’enfants…). Comme le note le rapport du comité, une plus forte pondération attachée à la redistribution horizontale conduirait à réévaluer l’efficience de certains dispositifs.

 

Il reste, sous ces réserves, que les marges de réduction des dépenses fiscales mises en évidence par ce rapport sont très importantes. Or elles ont jusqu’à présent été peu utilisées.

 

D)   Conclusion

 

Les dépenses fiscales ont surtout l’avantage, politique et social, de montrer à certaines catégories de contribuables que leurs impôts baissent.

 

Cependant, si leur coût de gestion est parfois inférieur à celui des dépenses budgétaires, c’est au prix d’un contrôle beaucoup moins strict pour les finances publiques. En outre, elles partagent avec les dépenses budgétaires l’inconvénient de devoir être financées par un relèvement des impôts qui pèsent sur l’ensemble des contribuables et ont souvent l’inconvénient d’aller à l’encontre des objectifs de redistribution de la fiscalité.

 

Comme leur efficience est souvent faible, tout au moins n’est pas démontrée, leur nombre et leur coût global devraient être fortement réduits. En outre, les crédits d’impôts, qui ressemblent beaucoup à des dépenses budgétaires si ce n’est qu’ils sont moins bien contrôlés, devraient être systématiquement transformés en subventions. Ils sont d'ailleurs considérés comme des subventions en comptabilité nationale.

 

 

 

[1] Le coût de gestion de certaines dépenses fiscales est toutefois élevé, pour l’administration comme pour les contribuables. C’est par exemple le cas du crédit d’impôt recherche, parce qu’il est géré comme une subvention.