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FIPECO, le 19.10.2017                                                     

Les fiches de l’encyclopédie                                        IV) Les prélèvements obligatoires

 

6) Les prélèvements sur le capital

 

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Les économistes distinguent souvent les prélèvements obligatoires sur la consommation et sur les deux « facteurs de production » que sont le travail et le capital.

 

Cette fiche commence par présenter le montant des prélèvements obligatoires sur le capital, dont la mesure présente quelques difficultés méthodologiques, en France et dans les autres pays européens. Elle précise quels sont les taux d’imposition des revenus du capital.

 

Ces prélèvements ont notamment pour objectifs la redistribution des revenus et des patrimoines, mais ils majorent le coût du capital supporté par les entreprises, ce qui peut réduire leurs investissements, et amputent la rémunération nette perçue par les épargnants, ce qui peut réduire leur épargne. Ces mécanismes économiques sont également précisés.

 

A)   La mesure et le montant des prélèvements sur le capital

1)    Les difficultés de mesure

 

Les prélèvements obligatoires sur le capital sont constitués de prélèvements sur ses revenus et sur son stock, ce qui implique, pour les mesurer, de préciser ce que sont les revenus et le stock de capital et quels prélèvements ils supportent. Plusieurs problèmes méthodologiques se posent plus particulièrement.

 

Les revenus des non-salariés ont un caractère mixte : ils rémunèrent leur travail, mais aussi les capitaux qu’ils ont investis dans leur entreprise individuelle. Il faudrait donc faire le partage entre ces deux sources de revenus et ne retenir que les prélèvements sur les revenus du capital, ce qui est en pratique très difficile.

 

Les revenus du travail et du capital sont conjointement soumis dans tous les pays à un impôt sur le revenu progressif et, du fait de cette progressivité, il est délicat de séparer le produit de cet impôt en deux parts correspondant aux revenus respectifs du travail et du capital.

 

Les impôts sur la valeur ajoutée, comme la « contribution sur la valeur ajoutée des entreprises » en France, taxent à la fois la rémunération du travail et celle du capital et il faut pouvoir ventiler leur produit entre ces deux facteurs de production.

 

La taxe d’habitation est assise, en principe, sur des valeurs cadastrales qui devraient refléter la valeur du capital constitué par le logement mais, comme elle est payée par l’occupant qui n’est pas toujours le propriétaire, elle a également la nature d’un impôt sur la consommation.

 

Les prélèvements sur le stock de capital doivent être entendus en un sens large et comprendre à la fois les prélèvements sur la détention, la cession à titre onéreux et la transmission à titre gratuit (successions et donations) du capital, celui-ci pouvant être physique, immatériel ou financier. Les prélèvements sur les revenus du capital doivent intégrer l’imposition des plus-values.

 

La Commission européenne publie chaque année une estimation des prélèvements sur le travail, le capital et la consommation dans les pays européens selon une méthodologie harmonisée. Son rapport de 2017 constitue la source des chiffres cités dans cette fiche.

 

Dans ses estimations, les revenus des non-salariés sont considérés pour leur totalité comme des revenus du capital. L’impôt sur le revenu de chaque contribuable est ventilé, par les administrations nationales, entre des impôts sur les revenus du travail et du capital au prorata des parts respectives des revenus du travail et du capital dans son revenu global. La contribution sur la valeur ajoutée des entreprises est considérée comme un impôt sur les revenus du capital. La taxe d’habitation est répartie entre les impôts sur le capital et la consommation au prorata de la part des occupants propriétaires et locataires.

2)    Les prélèvements sur le capital en France et en Europe

 

Les prélèvements obligatoires sur le capital représentaient 10,8 % du PIB en France en 2015, contre une moyenne de 8,4 % dans la zone euro comme dans l’Union européenne. La France est au deuxième rang, juste derrière l’Italie (10,9 %) et loin devant l’Allemagne (6,3 %).

 

 

Source graphique : Commission européenne ; FIPECO

 

La France se distingue surtout par le poids des prélèvements sur le stock de capital (4,3 % du PIB) pour lesquels elle se situe au deuxième rang, juste derrière le Royaume-Uni (4,4 %) mais très loin devant l’Allemagne (1,2 %) et les moyennes de la zone euro (2,6 %) et de l’Union européenne (2,8 %).

 

 

Les prélèvements sur le stock de capital en 2015 (% du PIB)

 

France

Allemagne

Royaume-Uni

Italie

Espagne

4,3

1,2

4,4

3,1

3,3

Pays-Bas

Belgique

Suède

Zone euro

Union européenne

1,7

4,3

1,4

2,6

2,8

Source : Commission européenne ; FIPECO

 

 

Source graphique : Commission européenne ; FIPECO

 

B)   Les taux d’imposition

 

Le « taux implicite de taxation du capital » est le rapport entre le produit des prélèvements obligatoires sur le capital et le montant des revenus du capital. Ces derniers présentent d’importantes difficultés de mesures car, n’étant pas toujours imposables, ils ne sont pas toujours bien connus. De plus, les entreprises perçoivent souvent des revenus financiers qu’elles reversent à d’autres entreprises et il faut pouvoir consolider ces opérations. La comptabilité nationale permet d’avoir des données en principe harmonisées entre les pays, mais elle ne prend pas en compte les plus-values et moins-values.

 

Dans son rapport de 2017, la Commission européenne a néanmoins publié une estimation du taux implicite de taxation du capital dans les pays de l’Union en s’appuyant sur la comptabilité nationale. Le taux implicite de taxation du capital en de très loin le plus élevé en France en 2015 (53 %), devant ceux de l’Allemagne (24 %), du Royaume-Uni (32 %) et de l’Italie (34 %).

 

Source graphique : Commission européenne ; FIPECO

 

Ces taux implicites de taxation du capital peuvent fortement varier d’une année à l’autre, en raison notamment des fluctuations du produit de l’impôt sur les sociétés, et il est donc préférable de les examiner sur une période plus longue.

 

Source graphique : Commission européenne ; FIPECO

 

Ces taux étaient assez proches en France et au Royaume-Uni jusqu’à 2009 et divergent depuis lors, avec une nette augmentation en France et une nette diminution au Royaume-Uni. Le taux italien augmente depuis 2005 et a rejoint le taux britannique. Le taux allemand est stabilisé à un bas niveau.

C)    Les effets économiques

1)    La redistribution des revenus et des patrimoines

 

Les prélèvements obligatoires sur le capital ont un objectif de redistribution des revenus et des patrimoines et leurs effets, à cet égard, sont traités dans les fiches sur la redistribution et la « progressivité » des prélèvements ainsi que dans celles consacrées aux plus importants d’entre eux.

 

Il est souvent affirmé que les revenus du capital sont imposés à un taux inférieur à ceux du travail en France et que, dans un souci d’équité, ils devraient être imposés au même taux, voire un taux plus élevé pour tenir compte du fait que les revenus du capital croissent tendanciellement plus vite que ceux du travail.

 

Toutefois, le taux implicite de taxation du capital est nettement supérieur en France au taux implicite de taxation du travail. La comparaison de ces taux est certes fragile, notamment parce que les plus-values ne sont pas prises en compte dans les revenus du capital, mais elle suggère que la taxation du capital n’est pas nettement inférieure à celle du travail et que la France se distingue plutôt par de forts prélèvements sur le capital.

 

En outre, certains économistes font observer que le capital est constitué de revenus du travail qui ont déjà été taxés avant d’être épargnés et de legs qui ont également déjà été taxés. Il leur semble donc inéquitable de procéder à une « double taxation » en imposant de nouveau le capital et ses revenus. Cet argument est à prendre avec précaution, notamment parce que, si le capital a déjà été taxé, ce n’est pas le cas de ses revenus. En outre, une certaine redistribution des patrimoines est un objectif légitime et les revenus du capital sont parfois des rentes dont la taxation est souhaitable. Cet argument conduit néanmoins à considérer que les propositions visant à fixer le taux d’imposition du capital à un niveau égal ou supérieur à celui du travail n’ont pas de fondements très solides.  Elles sont encore moins fondées lorsque les revenus du capital compensent seulement l’inflation et ne font que maintenir le pouvoir d’achat du capital épargné.  

 

Une certaine prudence s’impose donc dans l’utilisation de la fiscalité du capital pour redistribuer les revenus et les patrimoines, d’autant plus que son « incidence » n’est pas toujours celle qui est attendue.

2)    L’incidence des prélèvements sur le capital

 

L’exemple des actions détenues par les ménages, et des dividendes qu’ils en tirent, permet d’illustrer l’incidence des prélèvements sur le capital. Cette incidence diffère selon que le prélèvement sur les dividendes prend la forme d’une hausse de l’impôt sur les bénéfices des sociétés (IS) ou de l’impôt sur le revenu des ménages (IR). En effet, ces derniers sont imposés dans leur pays de résidence sur les dividendes tirés des actions qu’ils détiennent dans les sociétés de l’ensemble du monde, alors que les sociétés sont imposées dans un pays sur les bénéfices réalisés et déclarés dans ce seul pays.

 

Si l’IS augmente dans un pays, le rendement des actions des sociétés de ce pays diminue pour les actionnaires de toutes nationalités qui placent alors leur épargne dans des sociétés d’autres pays pour garder la même rentabilité. Les sociétés du pays où l’IS a augmenté ont donc moins de capitaux propres et investissent moins, ce qui pénalise leurs salariés et leurs clients et non leurs actionnaires. La réalité est certes plus complexe et les taux de l’IS peuvent être augmentés, mais les prélèvements sur le capital qui réduisent les bénéfices des entreprises présentent des risques importants[1].

 

Si l’IR augmente dans un pays, les ménages actionnaires ne peuvent pas en éviter le coût en plaçant leur épargne à l’étranger, car ils sont imposés de la même façon, sauf à changer de résidence mais une telle décision dépend aussi d’autres paramètres[2]. Les revenus du capital des ménages de ce pays diminuent donc à hauteur du supplément d’IR.

 

L’impact d’une telle baisse du rendement de l’épargne des ménages sur son niveau est incertain. Les ménages peuvent aussi bien épargner plus, parce qu’ils souhaitent obtenir un certain revenu fixe à long terme de leur épargne, ou épargner moins, parce qu’une consommation immédiate de leurs revenus leur paraît alors préférable. Les travaux empiriques concluent généralement à un impact non significatif, ni dans un sens ni dans l’autre, de la fiscalité de l’épargne sur son niveau, sous réserve des comportements de type « exil fiscal » qui sont très mal mesurés.

 

Si une hausse des impôts sur le capital et ses revenus prélevés sur les ménages n’a donc pas d’effet significatif sur le niveau global de l’épargne des ménages, elle peut entraîner une réallocation de cette épargne au détriment des placements dont la fiscalité s’accroît.

 

La fiscalité de l’épargne est un instrument efficace pour l’orienter vers les placements les plus favorables à la croissance. Elle devrait donc favoriser les actions, celles-ci présentant des risques élevés pour les ménages alors que les entreprises en ont besoin pour se prémunir contre les risques de pertes financières dans les périodes de ralentissement de leur activité. Or la fiscalité française favorise au contraire les placements sans risque à travers les multiples exonérations fiscales dont bénéficient l’épargne réglementée (livrets A, livret de développement durable…) et les contrats d’assurance-vie, dont les primes sont elles-mêmes placées par les compagnies d’assurance pour les trois quarts en titres de créance.

 

Le biais fiscal en faveur des titres de créance et au détriment des actions est renforcé par le fait que les intérêts versés par les sociétés à leurs créanciers sont déductibles de leur bénéfice imposé à l’IS, ce qui n’est pas le cas des dividendes versés à leurs actionnaires.

 

 

[1] En outre, comme le montre la fiche sur l’IS, les pratiques d’optimisation fiscale des entreprises multinationales peuvent leur permettre de transférer leurs bénéfices dans des pays où ils sont moins imposés.

[2] Ils peuvent aussi ne pas déclarer les revenus qu’ils perçoivent à l’étranger mais ils prennent alors des risques en fraudant ainsi.