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Les fiches de l’encyclopédie                                            IX) Les autres politiques publiques

 

4) Les instruments de lutte contre les pollutions

 

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Les pollutions constituent ce que les économistes appellent des « externalités négatives » ou des « effets externes négatifs » : des actions réalisées par des agents économiques ayant un coût pour d’autres agents, qui ne peuvent pas en obtenir réparation. La pollution en est l’exemple le plus souvent cité : les victimes de la pollution atmosphérique ne peuvent généralement pas obtenir réparation de ceux qui émettent des substances toxiques.

 

Toutes les pollutions ne constituent cependant pas des externalités négatives. Le droit civil de tous les pays, indépendamment de l’inscription d’un « principe pollueur-payeur » dans la législation, impose la réparation des dommages causés à autrui et les tribunaux mettent en œuvre cette obligation. Une entreprise qui pollue une rivière peut être obligée d’indemniser les riverains en aval.

 

Encore faut-il que le dommage soit évaluable et que les responsabilités soient clairement établies, ce qui est impossible pour certaines pollutions comme l’émission de gaz à effet de serre. En outre, même si une réparation est envisageable, il est parfois préférable de limiter les risques de pollutions plutôt que d’en réparer les dommages.

 

En conséquence, depuis les travaux pionniers d’A. Pigou, les économistes considèrent que les externalités[1] justifient une intervention de l’Etat, celle-ci pouvant prendre la forme d’une réglementation, d’une taxation, d’une subvention ou de la création d’un « marché de droits » à polluer. Ces quatre instruments sont présentés en prenant pour exemple la lutte contre les émissions de gaz carbonique (CO2).

 

A)   La réglementation

 

L’approche réglementaire consiste à fixer à chaque agent un plafond d’émission en kilogrammes de CO2 ou en kilogrammes de CO2 par unité de biens produite ou consommée (par exemple, par tonne de ciment produit pour une cimenterie ou par kilomètre parcouru pour une voiture).

 

Pour que la réglementation, comme les trois autres instruments, soit efficace, il faut pouvoir mesurer les émissions de CO2, ce qui est parfois difficile pour les particuliers ou les petites entreprises (voire les automobiles), et sanctionner de manière dissuasive le non-respect des obligations réglementaires.

 

Si ces conditions sont réunies, la réglementation a pour principal avantage, par rapport aux trois autres instruments, de garantir que les émissions seront inférieures aux plafonds réglementaires[2]. S’il s’agit de polluants très dangereux, l’approche réglementaire conduit à fixer un plafond égal à zéro, ce qui équivaut à une interdiction absolue, et elle est le seul instrument envisageable.

 

La détermination des plafonds constitue sa principale difficulté. L’analyse économique montre, que pour répartir efficacement et équitablement les efforts de dépollution, il faut fixer ces plafonds de telle sorte que le coût de la réduction des émissions d’une tonne de CO2 supplémentaire (le « coût marginal » de réduction de la pollution) soit le même pour tous les agents économiques.

 

En pratique, les administrations chargées de fixer les plafonds ne disposent pas des informations nécessaires pour ainsi répartir les efforts et la méthode la plus fréquente consiste à imposer une réduction uniforme, en pourcentage des émissions du dernier exercice, à tous les agents. Ces plafonds peuvent ainsi être impossibles à respecter pour les entreprises qui ont déjà investi dans les technologies les moins polluantes et, au contraire, être très faciles à respecter pour celles qui utilisent des procédés améliorables à peu de frais.

 

La réglementation est l’instrument le plus ancien de lutte contre les pollutions et reste très utilisé, mais il est difficile d’en quantifier l’utilisation.

 

B)   La taxation

 

L’approche fiscale consiste à imposer une taxe de T euros par tonne de CO2 émise dans l’atmosphère. Pour les économistes, ce montant constitue un « signal prix ».

1)    Les inconvénients et les avantages autres que le « double dividende »

 

Les agents économiques réduisent alors leurs émissions tant que le coût marginal de réduction d’une tonne de CO2 est inférieur à T. Dès qu’il devient plus important, ils ont intérêt à payer la taxe plutôt que de réduire plus leur pollution. Les coûts marginaux de réduction de la pollution tendent ainsi à s’égaliser, ce qui conduit à une répartition efficace des efforts.

 

L’analyse économique montre aussi que le montant T de la taxe doit être égal au coût pour la société de l’émission d’une tonne de CO2 supplémentaire (le « coût marginal social » de la pollution). Le cas échéant, non seulement les efforts de réduction de la pollution sont efficacement répartis mais, en outre, l’ampleur de la réduction globale des émissions n’est ni trop faible ni trop forte au regard du coût de ces émissions pour la société.

 

En pratique, l’estimation de ce coût marginal social est souvent très difficile, notamment s’agissant des émissions de CO2 pour lesquelles il faudrait mesurer le coût pour la Terre entière des dommages résultant d’une tonne de CO2 supplémentaire envoyée dans l’atmosphère. Le montant de la taxe est alors fixé en pratique de sorte de limiter les émissions de CO2 à un plafond national, ce qui suppose de connaître « l’élasticité » de ces émissions au montant de la taxe[3].

 

Or cette élasticité est difficile à déterminer précisément et le volume des émissions de CO2 qui résulte finalement de leur taxation est donc incertain, ce qui est le principal inconvénient de l’approche fiscale.

 

2)    Le double dividende

 

En taxant les émissions de CO2, l’Etat accroît ses recettes fiscales, ce qui lui permet de diminuer le taux d’autres impôts[4]. La fiscalité environnementale pourrait ainsi être à l’origine d’un « double dividende » : le premier tient à la diminution de la pollution ; le deuxième tient aux effets favorables sur l’activité économique et l’emploi d’une baisse des prélèvements obligatoires non environnementaux.

 

Cependant, lorsqu’elles sont payées par des entreprises dont elles augmentent les coûts, les taxes environnementales ont-elles-mêmes un impact négatif sur l’activité économique et l’emploi. Le deuxième dividende n’existe que si cet effet défavorable des taxes environnementales est moins important que l’effet positif de la baisse des impôts qu’elles remplacent. Or l’impact global résultant de ces redéploiements des prélèvements obligatoires est souvent limité et incertain.

 

En outre, les taxes sur les émissions de CO2 touchent plus particulièrement certains secteurs (l’industrie, les transports…), alors que les baisses d’impôts qu’elles permettent de financer sont souvent réparties sur un champ d’entreprises beaucoup plus large. Les entreprises les plus polluantes sont les plus pénalisées, ce qui est l’objectif visé du point de vue environnemental, mais elles produisent souvent des biens exportés, ce qui détériore la compétitivité globale de l’économie nationale. Pour remédier à cet inconvénient de la fiscalité environnementale, son harmonisation à l’échelle internationale est nécessaire.

3)    Les taxes environnementales en France et en Europe

 

Source : Commission européenne ; FIPECO.

 

Les taxes environnementales représentaient 4,8 % du total des prélèvements obligatoire en 2015 en France, où cette part était ainsi la plus faible de l’Union européenne à l’exception de la Belgique (la moyenne étant de 6,3 %).

C)    Les subventions

 

Cette approche consiste à attribuer une subvention de S euros aux agents économiques pour chaque réduction d’une tonne de leurs émissions de CO2[5]. Il s’agit alors de compenser une « externalité positive » résultant de cette réduction des émissions de gaz carbonique.

 

Les agents économiques diminuent alors leurs émissions tant que le coût marginal de réduction d’une tonne de CO2 est inférieur à S. Dès qu’il devient plus important, ils n’ont plus intérêt à réduire leur pollution. Les coûts marginaux de réduction de la pollution tendent ainsi à s’égaliser, ce qui conduit à une répartition efficace et équitable des efforts, comme si une taxe de S euros par tonne était appliquée.

 

Alors que la fiscalité environnementale permet de réduire d’autres impôts en maintenant constant le taux global des prélèvements obligatoires, les subventions environnementales accroissent les dépenses publiques et doivent être financées par l’augmentation d’autres impôts, le total des prélèvements obligatoires en étant alors relevé d’autant.

 

Les entreprises polluantes voient leurs coûts diminuer grâce aux subventions alors que les autres entreprises supportent les prélèvements nécessaires pour les financer.

 

L’estimation de la quantité de CO2 réellement réduite constitue la principale difficulté rencontrée pour mettre en œuvre une subvention de cette nature. Il faudrait en effet pouvoir déterminer la quantité de CO2 qui aurait été émise en l’absence de subvention. Or elle n’est pas observable et elle est souvent très difficile à évaluer. En pratique, la subvention est souvent accordée pour une réduction des émissions par rapport à un niveau enregistré dans le passé, alors même que cette réduction aurait parfois été réalisée sans subvention.

 

Un rapport annexé au projet de loi de finances pour 2017 montre que les dépenses des administrations publiques liées à l’environnement se sont élevées à 14,8 Md€ en 2014, mais il n’est pas précisé quelle est la part des subventions.

 

D)   Les marchés de droits

 

 

Pour créer un « marché de droits à polluer » ou un « marché de quotas d’émissions de polluants », il faut d’abord réglementer et fixer aux agents économiques des plafonds d’émissions individuels en tonnes de CO2 (les « droits » ou « quotas » initiaux).

 

La différence avec l’approche purement réglementaire est que les agents dont les émissions sont inférieures à leur quota peuvent vendre leurs « droits » ou « quotas » inutilisés à des agents dont les émissions sont supérieures à leur quota. Ces échanges marchands ne modifient pas le montant total des quotas attribués et, comme dans l’approche réglementaire, il est certain que le volume global des émissions de CO2 ne dépassera pas le niveau fixé par les pouvoirs publics. Ces « droits à polluer » n’existent que si le volume des émissions de CO2 a préalablement été plafonné par la réglementation, globalement et agent par agent.

 

Si le marché ainsi créé fonctionne correctement, un prix d’échange de la tonne de CO2 s’établit et les agents réduisent leurs émissions de CO2 tant que le coût de cette réduction est inférieur à ce prix. Les coûts marginaux de réduction des émissions s’alignent sur le prix de marché, ce qui permet une répartition efficace des efforts.

 

Les conditions pour qu’un tel marché fonctionne correctement sont les mêmes que pour n’importe quel marché : les agents économiques doivent être de taille relativement petite et ne pas s’entendre ; l’information sur les prix doit être transparente etc. La fiscalité est la même que sur les autres ventes de biens ou services immatériels, notamment la TVA, et présente les mêmes difficultés de mise en œuvre et de contrôle[6].

 

Le prix de la tonne de CO2 sur ce marché dépend surtout du montant total des quotas attribués par les pouvoirs publics. Si ce montant est élevé au regard de la production des entreprises qui participent au marché et des émissions de CO2 qui en résultent sans efforts importants pour les réduire, ce prix sera faible, et inversement.

 

La répartition initiale des quotas présente un enjeu plus lourd que dans l’approche purement réglementaire. En effet, l’entreprise qui peut facilement respecter son quota initial supportera un coût limité pour le respecter et, en outre, pourra vendre ses droits non utilisés (et inversement pour celle qui a un quota initial trop limité).

 

Pour remédier à cet inconvénient, les droits initiaux peuvent être vendus aux enchères par l’Etat. Si les enchères fonctionnent correctement, ce qui n’est pas toujours le cas, les quotas sont vendus à un prix qui égalise les coûts marginaux de réduction des émissions. Leur répartition est alors efficace et équitable. Comme les entreprises répondent aux enchères sur la base de leurs prévisions d’émission, le marché des quotas reste nécessaire pour qu’elles puissent ensuite ajuster les droits achetés à leurs besoins constatés.

 

La vente des droits initiaux accroît les recettes de l’Etat qui peut alors réduire des prélèvements obligatoires défavorables à l’activité et à l’emploi, mais l’achat des droits augmente les coûts des entreprises au détriment de leur compétitivité. La question de l’existence ou non d’un double dividende se pose de la même façon que pour la taxation.

 

Il existe un système européen d’échanges de quotas de gaz à effet de serre depuis 2005. Les grandes entreprises sont astreintes à respecter des plafonds d’émissions et peuvent s’échanger leurs quotas. Ceux-ci ont d’abord été alloués gratuitement, mais les échanges de la période 2013-2020 portent sur des quotas qui ont été attribués à l’issue d’une procédure d’enchères, sauf pour les secteurs soumis à une concurrence internationale particulièrement intense. Le produit de ces ventes aux enchères pour la France (0,2 Md€ en 2014) a été affecté à l’agence nationale pour l’amélioration de l’habitat.

 

 

[1] Qui sont « positives » si un agent améliore la situation d’un autre agent sans pouvoir en recevoir de rétribution.

[2] Par définition s’ils sont exprimés en tonnes de CO2 ; sous réserve de prévisions fiables d’évolution des unités de biens produites et consommées s’ils sont exprimés en tonnes par unité produite ou consommée.

[3] Rapport entre la variation des émissions due à une variation de la taxe et cette même variation de la taxe.

[4] En tenant compte de la baisse des émissions de CO², donc des recettes, qui résulte de leur taxation.

[5] Ou pour l’achat d’un matériel plus économe en énergie qui permet une telle réduction.

[6] Les premières transactions sur le marché européen des droits à polluer ont d’ailleurs fait l’objet d’une très importante fraude à la TVA qui a été repérée tardivement.