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FIPECO le 14.02.2018                                

Les fiches de l’encyclopédie                        II) Déficit et dette publics, politique budgétaire

 

 

14) La soutenabilité des finances publiques

 

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Il est fréquent de lire que la situation des finances publiques n’est pas « soutenable », mais il existe au moins deux définitions très différentes de la soutenabilité des finances publiques. L’une est budgétaire et l’autre est macroéconomique. En outre, quelle que soit la définition retenue, la mesure de la soutenabilité présente d’importantes difficultés et repose souvent sur des conventions discutables.

 

Cette fiche présente les définitions de la soutenabilité des finances publiques et les méthodes mises en œuvre pour la mesurer. Elle donne ensuite des indications sur la soutenabilité des finances publiques de la France au sens macroéconomique.

A)  La définition et la mesure de la soutenabilité

1)    La soutenabilité au sens budgétaire

 

Selon le décret du 7 novembre 2012 sur la gestion budgétaire et comptable publique, il est procédé, pour chaque « programme » au sens budgétaire, à « une programmation ayant pour objet de mettre en adéquation l’activité prévisionnelle des services avec les crédits et les emplois notifiés et attendus… La programmation et son exécution doivent être soutenables au regard de l'autorisation budgétaire annuelle et des prescriptions des lois de programmation des finances publiques en permettant ainsi d'honorer les engagements souscrits ou prévus et de maîtriser leurs conséquences budgétaires en cours d'année et les années ultérieures ».

 

La programmation des dépenses d’un programme budgétaire est ainsi « soutenable » si les crédits attribués et prévus suffisent pour payer les dépenses déjà engagées et, plus généralement, les dépenses « obligatoires ou inéluctables ».

 

La vérification de cette soutenabilité des programmes est une des principales missions des « contrôleurs budgétaires et comptables ministériels ». Le décret du 7 novembre 2012 précise que leur contrôle « porte sur l'exécution des lois de finances et a pour objet d'apprécier le caractère soutenable de la programmation… et de la gestion en cours, au regard des autorisations budgétaires... Il concourt, à ce titre, à l'identification et à la prévention des risques encourus... ».

 

Cette soutenabilité doit s’apprécier sur un horizon pluriannuel, ce qui en constitue une caractéristique essentielle. Cet horizon est souvent relativement court puisqu’il faut pouvoir connaître, au moins approximativement, les crédits qui seront disponibles : en pratique, c’est l’horizon du « budget triennal » de l’Etat dans la loi de programmation des finances publiques. Il peut aussi y avoir une appréciation de la soutenabilité à plus long terme. Par exemple le ministre du budget rend son avis sur les « partenariats publics privés » (PPP) au regard de la soutenabilité du projet, qui s’apprécie en particulier par la part du loyer qui sera versé à compter de la livraison du bien dans les crédits du programme qui le finance. Un PPP peut être soutenable ou non à un horizon de 5 ou 10 ans.

 

Cette notion de soutenabilité budgétaire peut être étendue des programmes à l’ensemble du budget de l’Etat : c’est alors la capacité de celui-ci à payer les dépenses obligatoires et inéluctables avec les crédits inscrits dans la loi de programmation.

 

Cette acception de la soutenabilité fait l’impasse sur les ressources des administrations publiques. Si la norme de croissance des crédits budgétaires est très élevée, bien plus élevée que la progression des recettes, il peut n’y avoir aucun problème de soutenabilité, en ce sens, alors même que le déficit et la dette explosent[1].

2)    La soutenabilité au sens macroéconomique

a)     L’approche traditionnelle

 

Selon l’approche la plus ancienne et la plus fréquemment retenue[2], la situation des finances publiques est soutenable si la dette publique est stable en pourcentage du PIB à un horizon infini, à politique économique inchangée, quel que soit le niveau auquel elle est stabilisée. Sous des hypothèses relativement peu contraignantes, les recettes futures permettent en effet alors de couvrir la dette actuelle et les dépenses futures.

 

Les projections n’ayant en pratique de sens que sur une période finie, la définition de la soutenabilité doit être adaptée pour être opérationnelle. Les finances publiques sont alors soutenables si la dette est stabilisée en pourcentage du PIB, ou ramenée à un certain pourcentage du PIB, à un horizon fini, et non infini. Le niveau auquel elle est stabilisée ou ramenée et l’horizon qui est retenu sont conventionnels.

 

Si un objectif de stabilisation du ratio dette / PIB à un certain niveau est ainsi fixé de manière conventionnelle, le déficit public en pourcentage du PIB qui permet de stabiliser la dette à ce niveau est égal au produit de ce ratio dette / PIB par le taux de croissance nominal du PIB[3].

 

L’écart entre le déficit constaté et ce « déficit stabilisant » mesure la distance par rapport à une situation soutenable. Si on suppose que les recettes et dépenses publiques évoluent, à politique inchangée, comme le PIB[4], cet écart mesure aussi le supplément de prélèvements obligatoires ou le montant de la réduction des dépenses qu’il faudrait mettre en œuvre immédiatement pour atteindre une situation soutenable (on l’appelle aussi « tax gap »). Pour faire ce calcul, la seule hypothèse nécessaire porte sur la croissance du PIB en valeur sur la période au cours de laquelle la dette doit être stabilisée.

 

Pour apprécier la soutenabilité à moyen ou long terme des finances publiques, il est toutefois préférable de considérer le « solde structurel », qui est indépendant de la conjoncture, et la « croissance potentielle » du PIB, c’est-à-dire la croissance moyenne sur la durée d’un cycle économique. Il faut donc mesurer l’écart entre le solde structurel constaté et le solde structurel qui stabilise la dette compte-tenu de la croissance potentielle[5].

 

Les charges d’intérêt ayant une dynamique spécifique, elles peuvent être isolées pour affiner l’analyse, ce qui conduit à calculer un « solde primaire structurel stabilisant » et à le comparer au solde primaire structurel constaté. Pour calculer le solde primaire structurel stabilisant, il faut faire une hypothèse sur l’écart entre la croissance potentielle du PIB (en valeur) et le taux d’intérêt de la dette.

 

Dans ce type de calcul, on suppose généralement que les dépenses primaires croissent spontanément comme le PIB, sauf celles qui sont en partie déterminée par des variables démographiques (retraites notamment) et pour lesquelles ces variables démographiques sont prises en compte.

 

L’écart entre le déficit structurel primaire à politique inchangée et celui qui permet de ramener la dette au niveau fixé à l’horizon convenu correspond au supplément d’impôts qu’il faudrait prélever pour atteindre cet objectif (ou aux économies qu’il faudrait réaliser).

b)     Les nouvelles approches

 

Les nouvelles approches de la soutenabilité visent à apprécier le risque d’une crise prochaine des finances publiques. Elles reposent sur des indicateurs qui peuvent être considérés comme ayant été des signaux précurseurs d’une crise dans le passé. Des chercheurs de la Banque Mondiale ont recensé 28 indicateurs de ce type, regroupés en quatre catégories : des indicateurs de soutenabilité au sens traditionnel, des indicateurs de la structure des dettes publiques (part libellée en devises…), des indicateurs de la confiance des marchés (primes de risque…) et des indicateurs relatifs aux dettes privées et à la dette globale de l’économie vis-à-vis de l’extérieur.

 

Ces indicateurs peuvent toutefois envoyer des signaux divergents, ce qui conduit à rechercher une mesure plus synthétique de « l’espace budgétaire disponible ». L’OCDE a présenté ses travaux sur la mesure de cet espace budgétaire disponible à l’occasion de la publication de ses perspectives économiques de l’automne 2016.

 

La première approche retenue par l’OCDE consiste à mesurer la distance entre le niveau actuel de la dette publique et le niveau à partir duquel les créanciers de l’Etat refusent de lui accorder de nouveaux financements ou seulement à des taux prohibitifs.

 

Elle repose sur une analyse des facteurs qui peuvent expliquer la prime de risque associée au taux d’intérêt des emprunts publics[6]. Elle tient compte des réactions des gouvernements face à une augmentation de la dette publique (hausse des impôts, baisse des dépenses), sur la base notamment de leur comportement passé. Elle intègre enfin l’hypothèse d’une « fatigue budgétaire », c’est-à-dire d’un relâchement des efforts de maîtrise des finances publiques si l’excédent primaire requis est trop élevé sur une trop longue période. Cette fatigue budgétaire, ou seulement son anticipation par les marchés, provoque la crise.

 

Cette approche ressemble à celle des « agences de notations » qui, à travers la note attribuée aux émissions de titres obligataires, mesurent la probabilité d’un défaut de paiement. Elle est plus intéressante car elle repose sur une modélisation des primes de risque et non des défauts de paiement. Or si les défauts de paiement sont fréquents dans le secteur privé, ce qui justifie la méthodologie des agences, ceux des Etats sont heureusement très rares et il est donc impossible d’établir des corrélations fiables entre ces événements et des paramètres représentatifs de la situation des finances publiques.

 

Elle présente néanmoins d’importantes limites : les déterminants des taux d’intérêt sont difficiles à estimer ; la réaction des gouvernements face à l’endettement public et l’impact de la politique budgétaire sur les comportements des autres agents dépendent de multiples paramètres souvent très difficiles à mesurer, comme l’état de l’opinion et la crédibilité de la politique économique. Les résultats sont donc à prendre avec beaucoup de précautions.

 

La deuxième approche présentée dans le rapport de l’OCDE consiste à utiliser des modèles de l’économie, dits en « équilibre général dynamique stochastique », ayant pour propriété d’incorporer une « courbe de Laffer », c’est-à-dire de provoquer une baisse des recettes fiscales lorsque le taux d’imposition dépasse un certain niveau. Si les dépenses publiques ne peuvent pas être réduites au-dessous d’un plancher, il existe alors un excédent primaire maximal. En simulant l’impact de chocs exogènes affectant la croissance (baisse de la productivité…) avec ce modèle, il est possible de déterminer la probabilité de devoir dégager un excédent primaire supérieur au maximum associé à la courbe de Laffer, ce qui est impossible et entraîne donc une explosion de la dette puis un défaut de paiement.

 

Ces modèles de l’économie sont toutefois très fragiles, notamment parce que le sommet de la courbe de Laffer n’a sans doute jamais été atteint et qu’il est donc très difficile à estimer, et les résultats qui en sont tirés peuvent seulement donner quelques indications qualitatives.

 

L’approche traditionnelle de la soutenabilité par les « tax gaps » a pour inconvénient de reposer sur des prévisions à long terme supposant une stabilité des comportements et de l’environnement, notamment des taux d’intérêt. Or les comportements et l’environnement peuvent brutalement changer, ce que ces nouvelles approches essayent de prendre en compte. Aucune de ces méthodes, traditionnelles ou nouvelles, n’est totalement satisfaisante et elles donnent des éclairages complémentaires. Il faut donc les combiner pour en tirer une appréciation qui peut seulement être qualitative sur la situation relative de chaque pays par rapport aux autres.

B)  La soutenabilité des finances publiques de la France

 

Les développements suivants s’appuient notamment sur le dernier rapport de la Commission (janvier 2018) sur la soutenabilité des finances publiques dans l’Union européenne.

1)    Les indicateurs traditionnels

a)     La soutenabilité à l’horizon de 2032

 

La Commission européenne commence par projeter la dette publique à l’horizon de 2032 sur la base de ses prévisions de l’automne 2017 pour les années 2017 à 2019 et d’un scénario « à politique inchangée » pour les années 2020 à 2032. En pratique, cette hypothèse de politique inchangée signifie que le solde structurel primaire (solde structurel hors charges d’intérêts) est gelé sur toute la période de projection au niveau atteint en 2019 (- 1,3 % du PIB pour la France), sauf pour ce qui concerne les effets du vieillissement sur les dépenses publiques. Ces effets sont pris en compte, ce qui se traduit généralement par une dégradation du solde primaire structurel.

 

Ces projections reposent en outre sur les hypothèses macroéconomiques suivantes : une fois l’écart de production revenu à zéro, la croissance du PIB est égale à sa croissance potentielle (1,1 % pour la France en moyenne sur 2017-2028) ; l’inflation converge vers 2 % et le taux d’intérêt réel à 10 ans vers 3 %.

 

L’indicateur S1 de la Commission européenne mesure la variation du solde primaire structurel, par rapport à celui de 2019, qui est nécessaire pour ramener la dette publique à 60 % du PIB en 2032 dans ce scénario à politique inchangée.

 

Cet indicateur S1 a trois composantes : la première correspond à la réduction du déficit primaire structurel nécessaire pour stabiliser la dette à son niveau de 2019, à démographie inchangée ; la deuxième à l’effort supplémentaire nécessaire pour la ramener de son niveau de 2019 à 60 % du PIB en 2032, à démographie inchangée ; la troisième à l’effort supplémentaire requis pour compenser la hausse des dépenses publiques induite par le vieillissement de la population.

 

Pour la France, l’effort requis pour ramener la dette publique à 60 % du PIB représente 4,9 points de PIB, soit 1,7 point pour stabiliser la dette, puis 2,9 points pour la ramener à 60 % du PIB et 0,3 point pour compenser l’effet du vieillissement sur les dépenses publiques.

 

Cet effort de 4,9 points requis pour ramener la dette publique à 60 % du PIB est supérieur en France à l’effort moyen requis dans la zone euro (1,9 point) et l’Union européenne (1,5 point). Cet écart entre la France et les moyennes européennes tient surtout aux efforts requis pour stabiliser la dette à son niveau actuel (la France étant l’un des rares pays dont la dette continue à augmenter), plus secondairement aux efforts requis pour la ramener à 60 % du PIB, hors effet du vieillissement. En revanche, l’effort supplémentaire nécessaire pour compenser les dépenses dues au vieillissement est un peu plus faible en France que dans la moyenne des autres pays.

 

Seule l’Italie devrait faire un effort plus important (6,7 points) pour ramener sa dette à 60 % du PIB, et le Portugal devrait faire un effort équivalent à celui de la France. Dans le cas de l’Allemagne, l’effort requis est négatif, malgré un fort effet du vieillissement, ce qui veut dire qu’elle devrait réduire son excédent primaire structurel de 2019.

 

La Commission présente des analyses de sensibilité, par exemple avec un impact plus fort du vieillissement sur les dépenses publiques ou encore avec des taux d’intérêt plus élevés. Les observations qui peuvent en être tirées ne sont pas qualitativement différentes.

 

Source : Commission européenne ; FIPECO.

b)     La soutenabilité à très long terme

 

La soutenabilité des finances publiques à très long terme est analysée par la Commission en retenant sa définition théorique : à partir d’un certain moment, la dette doit augmenter indéfiniment comme le PIB et être donc stable en pourcentage du PIB, quel que soit ce pourcentage. L’indicateur dit S2 mesure l’écart entre le solde primaire structurel de 2019 et celui qui permettrait cette stabilisation.

 

Pour la France, il correspond à 1,1 % du PIB, ce qui est inférieur aux moyennes de la zone euro (1,3 %) et de l’Union européenne (1,5 %). En effet, si la stabilisation de la dette requiert un effort plus important en France (2,2 % du PIB contre 0,5 et 0,4 %), l’impact du vieillissement est beaucoup plus favorable (- 1,0 % du PIB contre 0,9 % et 1,1 %).

 

La Commission note cependant elle-même que ces résultats sont à prendre avec beaucoup de précautions car le niveau auquel la dette publique est stabilisée peut être très élevé, et elle ne l’indique d’ailleurs pas

2)    Les nouvelles approches

a)     Les travaux de la Commission européenne

 

La Commission examine également les risques de survenance d’une « crise des finances publiques » à moins d’un an. Une « crise » est caractérisée par un défaut de paiement, une restructuration des dettes ou l’apparition d’une prime de risque supérieure à sa moyenne historique majorée de deux fois son écart-type.

 

Le risque de crise est apprécié sur la base d’une série de 25 variables à la fois budgétaires (solde structurel…) et macroéconomiques (solde des transactions courantes…) et de seuils spécifiques à chacune de ces variables dont le franchissement a été dans le passé un signal précurseur d’une crise. La position du pays par rapport à chacun de ces seuils, en-deçà ou au-delà, est synthétisée dans un indicateur global, dit S0, pour lequel il est également possible de définir un seuil au-delà duquel une crise est probable.

 

Alors que 16 pays de l’Union européenne avaient franchi ce seuil global en 2009 (la France ne faisait pas partie de ce groupe), laissant présager une crise, aucun ne le dépassait en 2017 et la France en était assez loin. La soutenabilité des finances publiques à court terme est donc assurée, si on fait confiance à cet indicateur, en France comme dans presque tous les pays européens (Chypre est proche du seuil).

 

La Commission présente enfin une évaluation globale du risque présenté par chaque pays au regard de la soutenabilité de ses finances publiques sur la base d’une combinaison des indicateurs S0, S1 et S2 ainsi que des prévisions d’évolution de la dette publique dans le scénario central et des scénarios alternatifs. Elle classe la France avec quatre autres pays (Italie, Espagne, Belgique et Portugal) dans la catégorie qui présente le risque le plus élevé de non soutenabilité des finances publiques.

b)      Les travaux de l’OCDE

 

Les résultats des nouvelles approches de la soutenabilité des finances publiques au sens macroéconomique sont également présentés dans un chapitre des perspectives économiques de l’OCDE de l’automne 2016.

 

Il en ressort que « l’espace budgétaire », au sens de la première approche évoquée plus haut, est plus large en 2016 qu’en 2014, un peu moins en France que dans les autres pays, surtout parce que les taux d’intérêt ont baissé. L’excédent primaire nécessaire pour stabiliser la dette publique est donc plus faible.

 

La deuxième approche conduit l’OCDE à considérer que la probabilité de défaut de paiement est quasiment nulle dans la plupart des pays avancés, à l’exception notable du Japon, de l’Italie et, dans une moindre mesure, de la France. L’OCDE présente ainsi un graphique (page 10 du chapitre 2) où la France se situe à proximité de la zone dangereuse dans laquelle la probabilité d’un défaut de paiement croît rapidement.

 

 

 

[1] Selon cette définition de la soutenabilité qui est celle retenue pour l’Etat, mais la soutenabilité des établissements publics s’apprécie en tenant compte des prévisions de recettes.

[2] Développée notamment dans « The sustainability of fiscal policy : new answers to an old question » ; Olivier Blanchard et alii ; OECD economic studies, 1990.

[3] Si l’accumulation de la dette résulte uniquement du déficit et donc si les actifs publics ne varient pas.

[4] Élasticité unitaire pour ce qui concerne les recettes.

[5] En valeur, ce qui oblige à faire une hypothèse d’inflation.

[6] En pratique, l’écart, (le « spread ») entre ce taux et celui d’emprunts considérés comme non risqués.