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FIPECO le 10.04.2016

Les notes d’analyse                                                            IV) Les prélèvements obligatoires

 

 

3) Faut-il fusionner l’impôt sur le revenu et la CSG ?

 

François ECALLE

 

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Les principales caractéristiques de l’impôt sur le revenu (IR) et de la contribution sociale généralisée (CSG) sont décrites dans une fiche de l’encyclopédie.

 

Les projets de retenue à la source de l’impôt sur le revenu et de fusion de celui-ci avec la CSG sont parfois présentés ensemble mais il s’agit de deux sujets différents : l’impôt sur le revenu pourrait être retenu à la source sans être fusionné avec la CSG ; un impôt unique sur le revenu fusionnant IR et CSG pourrait être prélevé comme l’IR actuel. Cette note analyse les conséquences à attendre d’une fusion de l’IR et de la CSG ; la question de la retenue à la source de l’IR est traitée dans une autre note.

 

Les promoteurs de cette fusion mettent généralement en avant les objectifs suivants : un renforcement de la progressivité des prélèvements obligatoires ; une clarification du financement de la protection sociale ; une simplification du système fiscal et social ; une redéfinition de la politique familiale.

 

A)   Le renforcement de la progressivité des prélèvements obligatoires est un objectif discutable et qui pourrait être atteint sans cette fusion

 

Les travaux de Landais, Piketty et Saez ont beaucoup contribué à diffuser la thèse d’une « régressivité » des prélèvements obligatoires sur les ménages, c’est-à-dire d’une baisse du taux moyen de ces prélèvements au fur et à mesure que leur revenu augmente, anomalie que la fusion IR-CSG devrait selon eux corriger[1].

 

Comme le montre la fiche sur la progressivité des prélèvements obligatoires, cette régressivité se situe au sommet de l’échelle des revenus, entre les personnes se situant au seuil des 5 % les plus riches, dont le taux d’imposition (tous prélèvements confondus) est de 49 %, et les 5 000 personnes les plus aisées pour lesquelles il est de moins de 35 %, selon ces auteurs.

 

Cette baisse de 14 points du taux moyen de prélèvement tient pour une faible part, et seulement au sommet de la distribution des revenus (les 5 000 ménages les plus aisés), à l’impôt sur le revenu. Le caractère « régressif » des prélèvements obligatoires a deux autres origines : le plafonnement des cotisations de retraite et chômage et le fait que les cotisations sociales ne s’appliquent pas aux revenus du capital, qui représentent une part plus importante des hauts revenus. Leurs données montrent qu’il est surtout dû à la diminution du prélèvement opéré par les cotisations de retraite et chômage en raison de leur plafonnement.

 

Cependant, les retraites et indemnités de chômage sont également plafonnées. Si on considère simultanément les cotisations et les prestations de retraite et chômage, le fait qu’elles soient proportionnelles aux salaires jusqu’à un plafond n’a aucun caractère régressif et n’obère en rien la redistribution opérée par le système fiscal et social. Par ailleurs, les revenus du capital ne donnent aucun droit à des prestations sociales.

 

Les cotisations de retraite et chômage ont pour contrepartie des prestations et pour objet principal d’assurer des « salaires différés », non de redistribuer les revenus ; en revanche, les autres prélèvements obligatoires financent d’autres dépenses publiques qui peuvent avoir par elles-mêmes pour effet de redistribuer les revenus et il faut donc aussi les prendre en compte pour apprécier correctement l’ampleur de la redistribution.

 

Les analyses de l’INSEE montrent que la redistribution est opérée en France pour les deux tiers par des prestations sociales (minima sociaux, prestations familiales et allocations de logement pour l’essentiel) et pour un tiers seulement par les prélèvements obligatoires. Elles mettent aussi en évidence une répartition des revenus, après redistribution opérée par ces prestations et les prélèvements sur les revenus (IR, CSG et autres prélèvements sociaux), qui n’est pas plus inégalitaire en France que dans les autres pays.

 

Ces analyses ne prennent cependant en compte qu’une partie des canaux de la redistribution, qui sont multiples, jouent dans un sens ou dans l’autre et sont souvent très peu transparents. Elles ignorent notamment les impôts sur le capital (ISF, droits de mutation…), les impôts indirects (TVA…), les services publics (santé, éducation…), les logements en HLM ou encore les dépenses sociales des collectivités locales[2].

 

Il n’est donc pas du tout évident que l’ensemble des interventions publiques ait un caractère « régressif » en France et que la redistribution des revenus soit insuffisante. L’ampleur de la redistribution relève néanmoins d’un choix politique et pourrait être légitimement accrue.

 

La redistribution peut toutefois se faire au détriment de l’efficacité et l’économiste peut mettre en évidence les instruments les plus adaptés pour la renforcer. Or il existe des outils bien plus simples que la fusion de l’IR et de la CSG pour faire plus de redistribution.

 

Par exemple, sur les 8 points de CSG et de CRDS appliqués aux revenus d’activité, il y a 5 points déductibles de l’assiette de l’IR. L’avantage qui en résulte est d’autant plus important que le revenu concerné est élevé, ce qui réduit la progressivité de l’ensemble IR-CSG. Pour la renforcer, il suffirait de rendre la CSG entièrement non déductible. Cette mesure est un préalable technique à la fusion des deux impôts et la réforme pourrait s’arrêter là. Pour qu’elle soit réalisée à rendement budgétaire constant, le taux de la CSG pourrait être réduit en contrepartie.

 

Pour rendre le système social et fiscal encore plus redistributif, les taux du barème de l’IR peuvent être augmentés, plus fortement pour les plus élevés, en contrepartie d’une baisse du taux de la CSG, sans les fusionner.

 

En maintenant séparés l’IR et la CSG, il est ainsi possible de rendre globalement plus progressif l’ensemble des deux prélèvements mais les ménages non imposés à l’IR (soit près de la moitié) resteraient soumis à un impôt proportionnel, la CSG, alors que certains promoteurs du projet de fusion souhaitent un allègement de la fiscalité pour les plus pauvres d’entre eux. Les minima sociaux, notamment la nouvelle prime d’activité, peuvent permettre d’obtenir ce résultat si leurs barèmes sont ajustés dans ce sens, sans pour autant fusionner IR et CSG.

 

B)   Cette fusion pourrait contribuer à une clarification du financement de la protection sociale mais elle n’est pas nécessaire à cette clarification

 

La note relative aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale suggère de distinguer : d’une part, les prestations sociales relevant d’une logique d’assurance et financées par des cotisations sociales dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale ; d’autre part les prestations sociales relevant d’une logique de solidarité et financées par l’impôt dans le cadre des lois de finances.

 

Il s’agirait plus précisément de financer les caisses d’assurance maladie et d’allocations familiales par des transferts de l’Etat financés eux-mêmes par des impôts : la CSG qui est déjà affectée à l’assurance maladie et des impôts venant en remplacement des cotisations sociales patronales aux branches santé et famille. Compte-tenu des montants en jeu, ces impôts ne peuvent être que la TVA, l’impôt sur le revenu ou la CSG, dont le taux serait relevé.

 

Il pourrait alors être considéré comme peu pertinent de maintenir deux impôts sur le revenu affectés à l’Etat, l’IR et la CSG, et leur fusion pourrait sembler naturelle. Toutefois, si ces deux prélèvements portent sur des assiettes très proches, ils ont des caractéristiques très différentes et leur fusion présente des risques (cf. ci-dessous) alors qu’elle n’est pas nécessaire si l’objectif est seulement de clarifier le financement de la protection sociale en faisant financer les prestations de solidarité par l’impôt.

 

C)    La fusion pourrait complexifier le système fiscal et social alors que d’autres mesures pourraient permettre de le simplifier

 

L’impôt sur le revenu est complexe, notamment du fait des nombreuses « niches fiscales » qui en réduisent le produit d’un tiers, selon le rapport annexé au projet de loi de finances pour 2016 qui pourtant ne les recense pas toutes et ne chiffre pas le coût de toutes celles qui sont recensées. Il n’est en aucun cas nécessaire de le fusionner avec la CSG pour supprimer ces niches et simplifier l’IR.

 

La CSG a, de son côté, perdu de sa simplicité initiale. Elle a ainsi désormais cinq taux différents selon les catégories de revenus et comporte aussi des « niches sociales ». Par exemple, certains revenus (retraites…) sont exonérés ou soumis à un taux réduit si les revenus du ménage sont inférieurs à certains seuils. Elle reste néanmoins beaucoup plus simple que l’impôt sur le revenu et une fusion avec celui-ci risquerait de conduire à un impôt aussi complexe que l’IR, illustrant ainsi la version fiscale de la loi de Gresham « le mauvais impôt chasse le bon ».

 

En effet, si les dépenses fiscales qui grèvent actuellement le produit de l’IR n’ont pas été supprimées parce que leurs défenseurs ont des arguments et des soutiens politiques suffisants pour les maintenir, il n’y a aucune raison pour qu’elles disparaissent avec la création d’un unique impôt sur le revenu.

 

La manière la plus « simple » de fusionner l’IR et la CSG consiste en effet à supprimer la CSG et à ajouter plusieurs points à chacun des taux du barème de l’IR (y compris sur la première tranche, actuellement soumise à un taux nul) pour obtenir le même produit total, et éventuellement une plus forte progressivité, sans toucher aux dispositions qui font la complexité de l’IR : les exonérations, déductions, abattements, réductions et crédits d’impôts ; les parts supplémentaires de quotient familial ; les régimes spécifiques (revenus professionnels et fonciers, plus-values…) ; la prise en compte des déficits fonciers ou professionnels etc.

 

En fait, la fusion ne sera pas aussi simple car des éléments de complexification devront être introduits pour régler deux problèmes : l’année de transition vers un prélèvement à la source et les très importants transferts entre ménages induits par cette réforme en raison des différences entre leurs assiettes et leurs modes de calcul (individu ou famille).

 

La CSG est prélevée à la source, pour l’essentiel des revenus[3], et l’IR est actuellement payé par les ménages sur la base de leur déclaration de revenus avec un an de décalage par rapport à la perception de ces revenus. Il est probable que l’impôt fusionné serait prélevé à la source puisque ce devrait être le cas de l’IR à partir de 2017.

 

Comme le montre la note d’analyse du prélèvement à la source, l’imposition des revenus restera compliquée lorsqu’elle est déjà compliquée et ne sera pas plus simple lorsqu’elle est déjà simple, en régime permanent. Il n’y a donc rien à attendre de cette réforme en termes de simplification pour les contribuables et de coût de gestion pour l’administration et les tiers payeurs. En revanche, une complexification de l’IR et des coûts significatifs sont prévisibles pendant la période de transition vers ce nouveau mode de prélèvement. Etant donné que les avantages d’une concomitance des revenus et de leur imposition sont limités et qu’une telle réforme n’améliorera pas significativement le civisme fiscal, la France n’a pas intérêt à la mettre en œuvre et à imiter les autres pays.

 

D)   La fusion entraînerait des transferts très importants entre ménages soulevant des questions de société

 

Les assiettes sur lesquelles sont prélevés l’IR et la CSG ne sont pas les mêmes. En particulier, la CSG est appliquée aux « revenus bruts », c’est-à-dire après paiement des cotisations sociales patronales mais avant paiement des cotisations salariales s’agissant des revenus salariaux, alors que l’IR est appliqué aux « revenus nets » de toutes les cotisations sociales et d’une partie de la CSG (la part dite « déductible »).

 

Il faudra donc notamment choisir entre les revenus bruts et les revenus nets pour prélever le nouvel impôt fusionné. Quelle que soit la solution retenue, si la réforme est réalisée à rendement total inchangé, des transferts très importants seront opérés entre ménages.

 

Une autre différence entre l’IR et la CSG est fondamentale : le premier est prélevé sur les revenus de l’ensemble du ménage et dépend de sa taille ; la deuxième est prélevée sur les revenus de chaque personne sans tenir compte de la taille du ménage auquel elle appartient.

 

La taille du ménage est prise en compte par l’IR à travers le « quotient familial ». Dans un ménage comportant plusieurs personnes, le barème de l’IR est appliqué au total des revenus de tous ses membres, divisé par un « nombre de parts » qui correspond à sa taille (deux parts pour un couple sans enfant et 2,5 parts pour un couple avec un enfant, par exemple). Le résultat est ensuite multiplié par le nombre de parts.

 

Ce mécanisme est justifié, dans une perspective « d’équité horizontale », par la propriété suivante : le « niveau de vie » d’un ménage étant défini comme le rapport entre son revenu et son nombre de parts, le même taux moyen d’imposition s’applique à deux ménages de revenus et de taille différents mais ayant le même niveau de vie. Cela repose toutefois sur l’hypothèse forte selon laquelle le nombre de parts fiscales constitue une « échelle d’équivalence » satisfaisante pour comparer les niveaux de vie de ménages de taille différente : un ménage avec 2,5 parts et gagnant 25 000 € aurait ainsi le même niveau de vie qu’un célibataire gagnant 10 000 €.

 

Le quotient familial a deux composantes : un « quotient conjugal » qui conduit à imposer globalement les revenus d’un couple en divisant ce revenu global par deux, en appliquant le barème à cette division et en multipliant le résultat par deux ; un quotient familial au sens strict qui conduit à tenir également compte du nombre d’enfants à travers les demi-parts qui s’ajoutent à un (pour les célibataires) ou deux (pour les couples).

 

S’agissant de ces demi-parts concernant les enfants, l’avantage financier qui en résulte, et qui tient à l’application d’un taux moyen plus faible que s’il n’existait pas, est plafonné et ce plafond a été fortement réduit ces dernières années. Il est désormais de 1 500 € par demi-part s’ajoutant à la première (célibataire) ou aux deux premières parts (couple).

 

Le nouvel impôt fusionné devra être soit « individuel », soit « conjugal », soit « familial ». Quelle que soit la solution retenue, des transferts très important auront lieu entre ménages de taille différente, ce qui entraînera inévitablement des débats intenses sur la politique familiale et le travail des femmes ou des hommes, selon qu’il s’effectue au foyer ou dans le cadre d’une activité au sens économique.

 

Actuellement, le quotient conjugal n’a pas d’effet sur un couple dont les deux membres ont le même « revenu d’activité » au sens fiscal et statistique. En revanche, il réduit le taux d’imposition d’un couple où l’un des membres a un « revenu d’activité » et l’autre consacre son temps à l’éducation de ses enfants, ce qui constitue également une « activité » en un sens commun mais pas au sens fiscal et statistique.

E)    Conclusion

 

Le renforcement de la progressivité des prélèvements obligatoires, à supposer qu’il soit souhaitable, peut très bien être obtenu sans fusionner l’impôt sur le revenu et la CSG, de même que la clarification du financement de la protection sociale. Cette fusion risque de rendre le système fiscal et social encore plus compliqué, notamment parce qu’elle entraînera des transferts très importants entre les ménages que le législateur essaiera d’atténuer en introduisant de complexes mécanismes de lissage de ces transferts.

 

Le Conseil des prélèvements obligatoires concluait ainsi le rapport qu’il a rendu en 2015 sur cette question : « Au regard de l’ensemble des difficultés identifiées dans les études existantes et des nombreux arbitrages nécessaires à la définition d’un tel projet, il apparaît que la fusion de l’IR et de la CG ne peut constituer qu’un projet de moyen terme, lié à une réforme préalable de l’IR assortie d’une limitation drastique des dépenses fiscales qui l’affectent ».

 

 

 


[1] « Pour une révolution fiscale ; un impôt sur le revenu pour le XXIème siècle » C. Landais, T. Piketty, E. Saez ; Le Seuil, 2011.

[2] « Multiplicité et opacité des canaux de la redistribution », F. Ecalle, revue Sociétal, 2013.

[3] Elle est prélevée avec l’IR, et donc un an de décalage, sur les revenus des indépendants et une partie des revenus du capital.